對地方立法審次制度的思考

立法的審次制度體現在現行立法法第二十七條，即:“列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。”這便是所謂“三審制”的審次制度。需要注意的是，這里的“三審制”只適用于“列入常務委員會會議議程的法律案”，而對于列入地方立法機關審議的地方性法規的審次制度的，立法法并無統一規定，只在立法法第六十八條有一個原則性的說法，即地方性法規案的提出、審議和表決程序，根據有關法律規定由本級人民代表大會規定。自立法法頒行以來，大部分省級立法機關都在有關地方立法程序規定中將地方性法規的審次制度確定為“二審制”，即法規經過兩次常委會會議審議后便可交付表決。筆者以為，地方性法規現行的“二審制”的審次制度很有進一步研究和商榷的必要。

地方立法所以實行“二審制”并以之區別于國家立法的“三審制”，其理由大致有以下幾點:其一，應體現法律體系的不同位階。法律的位階明顯高于地方性法規，所以審次制度也應不同。其二，法律和地方性法規的適用范圍不同，法律適用于全國，地方性法規只適用于某一地區，所以它們的審次制度也要有所區別。其三，法律的內容及其調整的社會關系要比地方性法規復雜得多，所以設置審次制度時也要體現出這種差別性。

上述理由雖說有一定道理，不過依筆者看來，這幾條仍需仔細研究:其一，我國的法律體系自然有不同的位階，即法律層次的不同。大致分為憲法、法律、行政法規、地方性法規、政府和部門規章等等，但在立法體系中，位階不同主要體現在制定和頒行機關的層位上(如全國人民代表大會、全國人大常委會、國務院、有立法權的地方立法機關、有立法權的政府及其部門)，而不在于審次制度。其二，地方性法規雖然只適用于某一地區，但在法的適用標準方面和全國性的法律并無不同，對于同一地區而言，不能說法律需要嚴格遵守而地方性法規可以變通或寬松執行，由此也不能以之作為審次制度差異的理由。其三，一般而言，法律的內容和深度可能要比地方性法規復雜些，但進入新時期以來，地方立法涉及的領域和層面越來越多，尤其是在缺失全國性法律的某些方面，地方立法都是率先制定，甚至為國家立法起著導引的作用。這就不能以調整的社會關系簡單或內容單一作為確定審次制度的依據了。

綜上，筆者認為，地方立法完全可以比照法律的審次制度，確立“三審制”的審議程序，這無論在理論上和實踐上都沒有障礙。其一，立法法對地方立法的審次制度是“開口”的，即確立地方立法“三審制”的審次制度并不違背上位法，也沒有必要修改立法法。其二，地方立法確立“三審制”，便可基本上與法律的審次制度統一和一致起來，有利于立法標準的統一。其三，最根本的，地方立法實行“三審制”，有利于體現法規審議效果，從而提高地方立法質量。