一項彪炳史冊的政治體制改革之舉(下)

五、地方人大設立常委會在實踐中顯示出巨大功效

實踐證明，縣級以上地方各級人大設立常委會，完善了我國的權力體系和運行機制，進一步增強了對政府和司法機關的監督，有效保證了地方人大工作的正常運行，保障了人民民主權利的實現。30多年來地方人大工作在立法、監督等方面積極探索、不斷創新，成為我國社會主義民主政治建設不斷發展和完善的重要見證。

首先，地方人大設立常委會開創了地方立法的新格局，為地方的改革、發展、穩定、和諧提供了有力的法制保障。

據統計，全國現行有效的地方性法規近8000件，其中90%以上是由地方人大常委會制定的。地方性法規是中國特色社會主義法律體系的組成部分。地方人大依法行使立法權不但適應了各地改革開放和經濟社會建設的需要，也為國家立法積累了許多寶貴的實踐經驗。這里只講三點:

一是，把推動當地經濟社會又好又快發展作為立法的主旨和目標，使制定的法規具有鮮明的地方特色。

地方立法的一條重要經驗是不抵觸、有特色、重實用、可操作。前幾年我隨姜春云副委員長出席在云南省召開的全國立法會議，會上介紹了江蘇省人大常委會于2000年作出過一項決定，題目叫省人大常委會關于在蘇常地區限制禁止開采地下水的決定，這實際上是一件很有地方特色的地方性法規。他的特色就在于針對本省具體情況，開始著手解決當代最具有“爆炸性、災難性”的生態問題，很有前瞻性和實用性。此后，我注意到江蘇省人大常委會針對生態文明方面的問題，從2000年8月到2009年1月先后制定或批準制定環保資源方面的地方性法規86件，其中省級人大及其常委會制定的法規和決定39件。光是針對治理太湖的法規就有7件之多，并且注意實施這些法規。圍繞生態文明進行立法的成績在全國是走在前列的。應當說，江蘇的生態文明建設，其中包括太湖水污染防治工作，取得了階段性成效。但成績不可估計過高，比如太湖治理總體上講形勢依然嚴峻，要徹底解決多年積累起來的湖體富營養化問題，從根本上改善太湖水環境，還需要作出長期艱苦的努力。最近省人大常委會提出要把治理太湖與擴內需、調結構、促轉型、惠民生有機結合起來，在凝心聚力保增長的同時毫不放松地抓好太湖水污染防治工作。要堅持科學治太、鐵腕治污、依法治理，不僅要完善應急機制，確保居民飲用水安全，而且要深入實施太湖流域水環境綜合治理總體方案，全面落實調水引流、控源截污、生態修復、結構調整、依法治理等各項措施，確保到2012年太湖水質有所改善，湖體富營養化趨勢得到遏制，力爭到2020年太湖水質明顯好轉，富營養化程度有明顯改善，山青水美的自然風貌得以恢復，使太湖這顆“江南明珠”早日重現碧波美景，為太湖流域經濟社會發展創造良好的生態環境。近年來，地方人大常委會還抓緊有關貼近民生的法規的制定。2004年，江蘇省南京市十三屆人大常委會第十一次會議審議通過的《南京市城鄉居民最低生活保障條例》，是我國第一部關于公民最低生活保障的地方性法規。正是該條例的實施，南京市政府兩次上調最低生活保障線標準，讓更多的困難群體有尊嚴有保障地拿到“活命錢”。這無疑對保障和提高人民生活水平，促進當地改革發展穩定起到重要作用。

二是，重視建立和完善地方立法工作制度。

地方人大特別重視立法制度建設，諸如公眾參與制度、立法聽證制度、法規起草制度、專家論證制度、審議制度、旁聽制度、表決制度等。2003年9月，山東省人大常委會首次就2003—2007年的5年立法規劃，面向社會公開征集立法建議項目，要求立法建議項目應盡可能明確法規名稱、立法必要性、可行性、立法依據、主要內容等。2007年10月，被立法專家認為“具有破冰意義”的《甘肅省人大及其常委會立法程序規則(修正案)》獲得通過，該法規在全國首次確認了公民擁有直接向人大常委會提出立法建議項目的權利。有評論說，“這一立法細節看似只有一小步，但它蘊含著開啟公民立法新時代的意義”。

三是，抓住當前立法中的要害問題，注重不斷提高立法質量。

立法質量問題始終是立法中的要害問題。解決這一問題一個重要舉措就是堅持立法民主化、科學化。1999年9月9日，廣東省人大常委會舉行了立法聽證會，這在全國開了先河。這次聽證會的內容是，就《廣東省建設工程招標投標管理條例(修訂草案)》廣泛聽取社會各界的意見、建議，從而確保該項法規能“保證大多數企業和個人的利益”。該條例成為我國第一部經由立法聽證程序而制定的地方性法規。2008年9月，在深圳舉行的《深圳經濟特區無線電管理條例(草案)立法聽證會上，進一步引入辯論機制，被認為是地方立法走向科學民主的又一創新之舉。“國家立法部門化，部門立法利益化，部門利益合法化”，是影響立法質量的最突出的問題。而立法民主化正是克服這一傳統弊端的重要途徑。

其次，充分顯現設立地方人大常委會的一個特殊功效，就是進一步加強人大監督，完善權力制約機制。

多年來地方各級人大常委會大膽實踐，勇于創新，注重實效，搞得活龍活現，有聲有色。目前各級人大實行的許多監督方式首先是由地方人大常委會探索、創造的。執法檢查就是一個突出例證。早在上個世紀八十年代初期有的地方人大常委會就開始按照地方組織法的有關規定有針對性地對一些法律、法規、決議的實施情況進行檢察、視察和調研，取得實效。1981年，黑龍江省人大常委會在全國率先開展執法檢查。據不完全統計，截至2008年底，全國省級人大常委會共進行了3400余次執法檢查。七屆全國人大常委會肯定了這一做法，在常委會工作要點中做了相應的規定。1991年12月，萬里委員長總結地方人大的經驗明確指出:“一定要抓好法律制定后的貫徹執行，這方面要下力量進行監督和檢查。人大常委會要把制定法律和法律制定后的監督檢查放在同等重要地位。”1992年2月，萬里又在七屆全國人大常委會第二十四次會議上的講話中說:“山東省人大常委會主任李振同志作了檢查企業法實施情況的發言，講得很好。他們用了很大力量，對企業法的貫徹實施情況進行檢查，取得了明顯效果。這一做法再次說明，光是立了法還不行，還要抓緊法律制定后的貫徹執行。”他特別指出:“當前群眾反映最強烈的是，有法不依，執法不嚴，違法不究，甚至以言代法、以權壓法的問題，在一些地方和部門還相當嚴重。”“去年我們就提出，一定要把對法律實施執行情況的監督檢查同制定法令放在同等重要的地位。對所有法律實施的情況，都要進行檢查監督，特別要加強對憲法實施的檢查監督。”(見《萬里文選》第614頁)此后，執法檢查成為全國人大和地方各級人大常委會進行法律監督的主要方式。地方人大還在實踐中不斷改進和完善這一監督方式。一是，檢查法律法規項目由政府定變為由人大定或人大、政府協商定，而人大則主要依靠人民群眾定。2004年底，貴州省貴陽市人大常委會公開向社會征集2005年執法檢查項目，結果提建議者達到千余人次。經人大相關工作機構整理，列出可供執法檢查的39類法律法規，再次向廣大市民征求意見，最后確定了5個執法檢查項目。執法檢查，群眾“點題”，已被地方人大常委會普遍采用。湖北省宜都市人大常委會，不僅在人大網站設置“監督議題征集專欄”，還主動走訪群眾，向群眾征集議題。江西省進賢縣人大常委會進行執法檢查時，不但重視征詢群眾意見，打破“閉門檢查”慣例，還通過媒體公之于眾，接受群眾監督。二是，為了增強執法檢查的實效，多年來地方各級人大常委會積極創新執法檢查的方式。主要是:確保檢查有計劃、有重點、有步驟;實行上下聯動，形成合力，齊抓共查;實行跟蹤檢查，多種監督方式綜合運用等。這些行之有效的做法大都被吸收進人大監督法中。多年來，地方人大常委會的計劃預算監督工作也有許多探索和創新，制定了一些地方性法規，在督促政府早編預算、細編預算、編好部門預算等方面取得一定成效。其他諸如評議(審議)制度、聽取工作報告制度、審查規范性文件制度、個案監督制度等方面，地方人大及其常委會都有許多探索和創新。

第三，地方人大依法行使重大事項決定權及其他職權，并努力使之規范化、程序化。

憲法第104條規定:“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”地方組織法第8條和第44條在分別規定縣級以上地方各級人大及其常委會職權時，都有一定規定:“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”何謂“重大事項”?地方組織法比憲法規定得具體了些，列出了九個方面的工作，但依然比較籠統，難以把握，影響了對這項職權的行使。從上個世紀80年代開始，一些省級人大常委會總結實踐經驗，試圖用地方性法規的形式對“重大事項”作出界定和規范。九十年代后各地加快了立法步伐。目前，已先后有安徽(1988)、北京(1996)、重慶(1999)、海南(1999)、江蘇(1999)、遼寧(1999)、湖北(1999)、廣東(2000)、青海(2000)以及云南、浙江、山東、山西、吉林、上海、河南、廣西、福建、黑龍江、貴州、河北等20多個省級人大常委會和80多個市級人大常委會制定并實施了關于討論、決定重大事項的規定。這些規定通常把“重大事項”區分為兩類:一類是由人大常委會討論作出相應決議、決定的事項，另一類是由常委會討論，但不作出決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項。有的除區分上述兩類外，還列出一些事項只要求政府報告或備案，常委會不進行討論。科學界定和規范“重大事項”，主要應依據兩條:一是憲法和法律規定，二是實踐經驗。上述省級人大常委會的討論、決定重大事項的規定，總的看都是依據這兩條制定出來的。經過對各地規定的對比和分析，我們把由人大常委會討論并作出決定的事項即第一類“重大事項”，概括為下列十項:1.保證憲法、法律、行政法規、上級人大及其常委會決議、決定和本級人大決議、決定的遵守和執行的重大措施。2.實施依法治國方略，加強社會主義民主法制建設的重要部署和措施。3.保護公民、法人和其他組織合法權益的重大事項。4.本行政區域內經濟和社會發展的重大改革方案。5.教育、科技、文化、衛生等方面的發展規劃。6.計劃生育、土地管理、環境和資源保護方面的重大措施。7.根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更或調整。8.撤銷下一級人大及其常委會或本級政府不適當的規范性文件。9.授予或撤銷地方的榮譽稱號。10.應當由人大常委會討論、決定的其他重大事項。由人大常委會討論，不作決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項，即第二類“重大事項”，可概括為下列十三項:1.法律、法規和有關決議的實施情況。2.計劃、預算的管理情況。3.預算外資金的管理情況。4.教育基金、社會保險基金、扶貧基金、環境基金、住房公積金的管理情況。5.對預算執行和其他財政收入的審計情況。6.城市總體規劃、城市階段性建設規劃的編制和重大變更。7.本行政區域內的重大建設項目。8.受理申訴、控告、檢舉情況。9.“一府兩院”組成人員違法違紀的處理情況。10.重大突發性事件的處理情況。11.辦理代表議案和建議的情況。12.同外國地方政府建立友好關系。13.應當向人大常委會報告的其他重大事項。上述兩類“重大事項”(主要是第一類“重大事項”)，既涵蓋了政治、經濟和社會發展等各方面的工作，又屬于人大職權范圍內的事項，總的說是比較全面切實可行的。把重大事項具體化，并力求規范化、可操作，是近些年地方人大常委會對完善人大工作制度，增強人大職能，更好地發揮地方國家權力機關作用的又一重要建樹。

第四，地方人大設立常委會有利于加強黨對人大工作的領導，能夠把更好地堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐。

設立地方人大常委會是我們黨總結歷史經驗教訓作出的重大改革舉措。事實證明這有利于加強和改進黨對人大工作的領導。黨的十七大報告指出，要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。這是我們推進社會主義民主政治建設必須遵循的基本方針，是我國政治文明區別于資本主義政治文明的本質特征，也是人大工作必須堅持的唯一正確方向。在新的歷史條件下，加強黨的領導，必須改善黨的領導，改善黨的領導方式和執政方式。所謂黨的執政方式，主要是指黨對國家政權機關的領導方式。黨的執政地位正是通過對國家政權機關的領導來實現的。加強和改善黨對人民代表大會的領導，充分發揮國家權力機關在依法治國中的作用，一是有助于避免權力過分集中的現象，完善領導制度，發展黨內民主;二是能夠從過去主要依靠政策治理國家，向主要依靠法律治理國家轉變。所以，十七大明確提出黨要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。許多地方黨委、人大和政府的領導成員都從實踐中體會到，貫徹落實黨中央的方針和政策，必須高度重視人大工作，善于通過國家權力機關依法辦事。有的地方還從實踐中形成一些通過社會主義民主政治建設的實踐把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者結合起來的做法:(1)黨中央提出的方針政策和決策部署，黨委通過人大常委會黨組及時傳達貫徹。黨委對本地區工作的重大決策，包括重要干部推薦，事前征求人大的意見;重要會議請人大常委會的有關人員參加或列席;建立和實行黨委、人大、政府工作班子聯席會議制度，及時互通信息。(2)黨委決策凡是關系國家事務的，要求公民共同遵守的，應作為建議或者通過“一府兩院”提出議案，提交國家權力機關制定地方性法規或有關決定、決議，成為公民共同遵守的行為規范。黨組織和黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，帶頭維護憲法、法律、法規和人大及其常委會決議、決定的權威。政府、法院、檢察院都要自覺接受同級人大及其常委會的監督。(3)黨委把人大工作列入議事日程，重視人大建設，支持人大及其常委會依法行使職權。其中包括:黨委定期研究人大工作，及時研究解決存在的問題和困難;每屆任期內召開一次人大工作會議，研究、解決和部署當地民主法制建設問題;黨委要選派年富力強的干部到人大工作，優化組成人員的知識結構和年齡結構;在黨委、人大、政府干部之間實行雙向交流制度;加強人大及其常委會中黨組織的建設，充分發揮黨員代表和黨員常委會組成人員的作用，支持他們依法履行職責。(4)人大及其常委會要通過依法行使立法權、決定權、任免權、監督權等各項職權，自覺貫徹落實黨的路線、方針、政策及重要人事安排。對重大事項作出規定，要通過人大黨組向黨委報告，聽取黨委的意見。人大及其常委會對于黨組織的文件、決定中不符合憲法和法律規定的，可通過人大黨組提出糾正的建議。人大要善于寓支持于監督之中，監督、支持和促進政府、法院、檢察院依法行政、公正司法。(5)黨委、人大、政府、“兩院”都把宣傳社會主義民主法制建設和人民代表大會制度建設作為黨的思想教育和宣傳工作的重要內容，把民主法制建設和人民代表大會制度列為各級黨校、干校的教學內容，提高廣大黨員、干部，特別是領導干部的法制觀念和人民代表大會制度意識，自覺依法辦事。做到以上幾點，黨委是領導，人大常委會是主導，政府是執行機構。這樣做，顯然符合十七大關于改善黨的領導方式和執政方式、提高黨的執政能力的要求，有利于實現科學執政、民主執政、依法執政。

三十年來，地方人大設立常委會這一彪炳史冊的政治體制改革創舉在國家政治生活中顯示出巨大功效。地方國家權力機關的體制得到健全，地方人大及其常委會積極依法行使各項職權，更好地實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一，無疑對于推進我國社會主義民主法制建設，完善人民代表大會制度，加強整個人大工作，堅持走中國特色社會主義政治發展道路，起到了重要的的作用。

(作者為中國法學會憲法學研究會、北京市人大理論研究會、復旦大學選舉與人大制度研究中心顧問)