堅持科學立法民主立法 進一步提高我省地方立法工作水平

一、近年來我省地方立法工作簡要回顧

本屆人大任期以來，省人大常委會認真貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，在省委的領導下，在省政府的支持下，緊緊圍繞保增長、保民生、保穩定這個大局，堅持科學立法、民主立法，加強和改進立法工作，提高立法質量，地方立法取得了顯著成績。截至11月底，省人大常委會共審議地方性法規14 件，其中已通過12件，廢止14件，批準較大市地方性法規和民族自治地方自治條例、單行條例21件。兩年來，我省地方立法工作有以下四個顯著特點:

一是突出科學發展、關注民生這一主題。根據形勢的發展需要，我省地方立法工作以科學發展觀為指導，著眼于從制度上解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，努力促進經濟社會全面協調可持續發展。在繼續抓好經濟立法的同時，突出民生和社會領域立法，重點抓好與人民群眾利益密切相關、社會普遍關注、社會事業迫切需要的立法。在制定和批準的33件法規、條例中，經濟領域的14件，民生和社會領域的11件，資源與環境保護方面的6件，民生和社會領域的立法明顯增多。

二是堅持科學立法，創新立法工作機制。兩年來，我們不斷完善立法工作機制和程序，使地方立法工作逐步走上規范化、科學化的軌道。在法規立項機制方面，堅持既注重政府有關部門提出立法項目，也注重人大專門委員會提出立法項目。加強人大提法規案，有利于增強人大在立法工作中的主動性，有利于減少和克服部門利益傾向，有利于提高法規案的質量和效率。在法規起草機制方面，實行法規起草工作責任制，保證了立法工作按計劃順利完成。在立法重大問題協調機制方面，對常委會審議階段出現的重要問題，省人大常委會辦公廳都和省政府辦公廳及時溝通、協調、解決，從而保證了立法工作的順利進行。在常委會審議機制方面，常委會在“兩審制”通過的基礎上，對一些重要的法規，積極探索實行“三審制”，提高了審議質量。

三是堅持民主立法，不斷拓寬公民參與立法的渠道。對于法規草案中涉及的重點、難點以及爭議較大的問題，深入調查研究，反復協調論證。換屆以后，常委會聘請了36位立法咨詢員，邀請他們參與立法活動，提出咨詢意見。擴大法規草案向社會公開征求意見的范圍，原則上做到每件法規草案都向社會公布，使法規草案向社會公示常態化。積極探索民主立法的新途徑，在制定就業促進條例時，圍繞社會普遍關注的就業問題，成功召開第一次立法聽證會，提高了立法決策水平和立法質量。加強法規草案審議過程中的宣傳報道，通過多種形式，深入宣傳報道立法背景、立法目的、規范的主要問題，擴大地方立法的宣傳。

四是注重一手抓法規制定，一手抓對現行法規清理。年初，常委會制定了清理法規工作方案，召開了清理法規工作會議，對清理法規工作進行部署。省人大各專門委員會、常委會辦事機構、省政府法制辦、法規實施主管部門對職責范圍涉及的法規，認真負責地進行梳理，查找存在的問題，共提出1100多條清理意見和建議。常委會法制工作機構對這些意見、建議進行認真的匯總、整理、分類，逐部門逐件與有關方面進行研究協調，提出了廢止、修改、修訂和繼續適用等一攬子清理意見。現已廢止14件，下一步集中“打包”修改41件，納入今后立法計劃和規劃進行修訂46件，不做處理繼續適用78件。

回顧總結近年來地方立法的豐富實踐，我們積累了許多寶貴的經驗和體會。歸納起來主要有:必須堅持黨的領導，確保黨的主張通過立法成為國家意志，真正做到堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一;必須堅持以科學發展觀為統領，做到以人為本，立法為民;必須堅持圍繞中心、服務大局，使立法與經濟社會發展進程相適應;必須堅持以憲法、法律和行政法規為依據，維護國家法制統一;必須堅持從實際出發，突出地方特色;必須堅持科學立法、民主立法，注重提高立法質量。

我們在肯定成績、總結經驗的同時，也要清醒地看到，我省地方立法工作還存在一些問題和不足。主要是:立法項目與實際需要結合得還不夠緊密，有的對法規草案起草工作重視不夠，立法中的部門利益傾向還比較明顯，民主立法的渠道還需要進一步擴大，批準較大市法規和民族自治地方條例的溝通協調工作還需要進一步加強等。這些問題都需要我們引起高度重視，采取有力措施，認真加以研究和解決。

二、進一步加強和改進地方立法工作的意見

當前和今后一個時期，全省地方立法工作總的要求是:以黨的十七大和十七屆四中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續以“科學發展、加快振興、富民強省”為主題，緊密圍繞改革發展穩定大局，在抓好經濟立法的同時，突出抓好以改善民生為重點的社會領域立法，堅持科學立法、民主立法，提高立法質量，為經濟社會又好又快發展提供法制保障。

(一)深刻認識新形勢下加強地方立法工作的重要性

黨的十七大提出，要堅持科學立法，民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。胡錦濤同志也強調指出，要進一步加強和改進立法工作，把提高立法質量擺在更加突出的位置，進一步提高立法工作水平。我們要切實提高對加強和改進立法工作、提高立法質量重要性的認識。第一，加強地方立法工作是加強和改進新形勢下黨的建設的重要內容。加強地方立法工作，提高立法工作水平，直接關系和體現黨的依法執政能力。把依法執政落到實處，就是要善于把黨的主張和實踐證明是行之有效的方針、政策轉化為國家意志，成為具有普遍約束力的行為規范，從法律制度上保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實。第二，加強地方立法工作是推進吉林科學發展、加快振興的重要保障。我們要準確把握當前形勢，認真研究制定投資拉動、項目建設、調整結構、科技創新、發展縣域經濟、推動全民創業、營造經濟發展軟環境、長吉圖開發開放等方面的法規制度，通過制定和完善相關地方性法規，推動解決發展中遇到的突出問題，促進和保障經濟平穩較快發展。第三，加強地方立法工作是完善中國特色社會主義法律體系的內在要求。第四，加強地方立法工作是構建社會主義和諧社會的客觀需要。

(二)牢牢把握新形勢下地方立法工作必須遵循的基本原則

做好新形勢下我省地方立法工作，要始終遵循以下原則:第一，必須堅持正確的政治方向。必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，增強堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的自覺性和堅定性。不論是立法規劃和計劃的制訂，還是法規草案的起草和審議，都要確保在黨委的領導下進行，凡涉及重大立法項目和法規起草審議中的重大問題，必須報請黨委審定。第二，必須堅持圍繞中心、服務大局。做好地方立法工作，必須圍繞全省中心任務，服從服務于全省工作大局，把社會關注、群眾關心和經濟社會發展迫切需要解決的熱點難點問題作為立法工作的重點，自覺地把每一項立法都放到全省工作大局中去審視和把握，反映經濟社會發展規律，充分發揮法律規范社會利益關系的特點和功能。第三，必須堅持以人為本。地方立法必須牢固樹立以人為本、立法為民的理念，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為立法工作的出發點和歸宿，準確把握人民群眾的共同愿望，妥善處理各種利益關系，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。第四，必須堅持社會公平正義。在立法工作中，要堅持法律面前一律平等，正確處理公權與私權、權力與責任、管理與服務的關系，尤其要慎重設置行政許可、行政收費、行政強制、行政處罰等規定，克服立法中地方保護主義和部門利益傾向，防止地方保護主義和部門利益法制化。第五，必須堅持法制統一和從實際出發。地方立法必須以憲法、法律、行政法規為依據，嚴格遵循法定立法權限、立法程序，不得與上位法相抵觸。必須堅持從省情和實際出發，增強地方立法的必要性、可行性、針對性和可操作性，充分反映地方特色，制定出具有鮮明地方特色、體現時代精神、能夠解決實際問題、切實管用的法規。

(三)繼續推進科學立法、民主立法，努力提高立法質量

實行科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑，必須貫穿于立法工作全過程。

在科學立法方面，要把握好以下幾點:一是科學確定立法項目。要繼續完善立法規劃;要加強立法項目的可行性論證;要繼續堅持政府有關部門提出立法項目，也要加強人大有關專門委員會提出立法項目，還要廣泛向社會征集立法項目。二是注重完善法規起草工作機制。要進一步完善法規起草工作責任制;要不斷拓寬法規起草渠道，建立和完善多元化的起草機制;要進一步完善法規起草的介入機制，人大有關專門委員會和常委會法制工作機構要提前介入法規起草工作;要進一步加強法規草案起草的協調工作。三是重點把握法規草案的審議環節。有關專門委員會要為常委會審議法規嚴把“入口關”，法制委員會和常委會法制工作機構要切實履行統一審議職能，把好法規的“出口關”。要合理安排審議時間，對重要的法規案實行“三審制”。常委會組成人員要盡可能地參加一些立法調研、立法論證和立法聽證活動，為審議做好準備，提高審議質量。四是積極開展立法質量評價工作。要總結立法質量評價的做法和經驗，制定地方性法規質量評價辦法，積極穩妥地開展立法質量評價工作。五是繼續做好法規清理工作。六是依法做好較大市地方性法規和民族自治地方自治條例、單行條例的審查批準工作。

在民主立法方面，要把握好以下幾點:一是加強立法調研論證工作。法規起草部門、人大有關專門委員會和常委會法制工作機構，要加強立法調研工作，要注重立法調研的廣度和深度，不僅要聽取相關部門的意見，還要注意聽取管理相對人的意見。對于起草和審議的重點、難點問題，特別是與群眾利益密切相關的問題，一定要廣泛深入地聽取意見，集思廣益，使通過的地方性法規經得起實踐和歷史的檢驗。二是不斷擴大立法聽證范圍。要進一步擴大聽證范圍、規范聽證程序，對涉及社會公共利益或者對公民、法人、其他組織切身利益有重大影響且爭議較多的立法事項，群眾普遍關注的熱點問題，要積極開展立法聽證，充分聽取各利益群體的意見。對聽證會形成的聽證報告，要認真研究、分析，作為起草、審議法規的重要參考。三是實行法規草案公示制度。凡是常委會審議的法規草案，原則上都要向社會公開，廣泛征求社會各界的意見。在公布法規草案的同時，要以多種形式介紹、解讀草案的起草背景和重點內容，引導公眾參與討論、提出意見。對公眾提出的意見、建議，要認真研究吸納，并采取不同方式給予反饋，進一步調動公眾參與熱情。同時，要加強對法規草案審議過程和審議通過的法規的宣傳報道。四是充分發揮人大代表參與立法工作的作用。要進一步建立和完善人大代表參與立法的工作機制，繼續堅持法規草案征求三分之一以上省人大代表意見的做法。常委會和專門委員會審議法規草案時，可以邀請人大代表列席會議、發表意見。五是完善立法咨詢制度。要進一步完善立法咨詢制度，加強與立法咨詢員的聯系，邀請他們參與相關的立法調研、論證工作，認真吸納他們對法規草案的意見。要加強與高校法律專業、法律科研機構和律師團體的聯系，通過設立地方立法研究會的形式，整合全省的立法資源，為做好我省地方立法工作提供智力支持。

做好新形勢下的地方立法工作，任務緊迫，責任重大。我們要以黨的十七大和十七屆四中全會精神為指導，以科學發展觀為統領，進一步解放思想，振奮精神，積極進取，扎實工作，努力完成本屆人大立法規劃，提高立法質量，為完善中國特色社會主義法律體系，為加快吉林振興發展，實現富民強省的目標做出新的更大的貢獻。