美英銀行監管體制的比較及對中國的啟示

摘 要:美國紐約和英國倫敦都是世界經濟金融中心。為應對這場世界性的金融危機，美國于2008年11月組織召開了華盛頓第一次G20峰會，緊跟著英國于2009年4月組織召開了倫敦第二次G20峰會，達成了穩定國際金融市場、改革國際金融機構、加強世界金融監管等一系列共識。美英兩國都想充當世界經濟恢復的“發動機”，引領全球經濟走出衰退。世界各國的銀行監管，大致分為美國模式和英國模式兩種。中國是世界上最大的發展中國家，國際社會普遍認為，要想世界經濟復蘇，還要取決于中國這個世界經濟發展的“發動機”的強勁發展。通過對美英銀行監管體制的分析、對比與研究，提出了中國銀行監管的探索性建議。

關鍵詞:美英 銀行監管 比較 啟示

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-223-03

一、前言

銀行監管是指金融主管機關或監管執行機關根據金融法規對銀行機構實施的監督和管理，以確保金融經營機構安全、穩定、盈利的制度性安排。其主要目的是:應對銀行危機、保護公眾利益;作為實施貨幣政策的重要工具;保持銀行體系的穩定。

銀行監管是伴隨著應對金融危機的需要而建立和發展起來的。世界各國按其銀行監管的風格、傳統，大致可以分為美國模式和英國模式兩種。其中:美國是分權式監管模式，監管手段以法制化為主，以監管機構眾多、法律多而細著稱，歐洲大多數國家屬于此類;英國是集權式監管模式，監管手段以自律為主，以非制度化著稱，20世紀80年代才開始步入法制化監管軌道，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國屬于此類。

中國是世界上最大的發展中國家，也是目前美國的最大債權國，美國經濟的發展與美國資產的安全，與中國的巨額投資是否縮水和投資安全風險息息相關。中國正在積極探索倡導建立國際金融新秩序，加快推進多元化國際貨幣體系建設。如何吸取美英銀行監管體制的經驗，揚長避短，對改革與發展中的中國銀行監管體系的建設與完善具有十分重要的現實意義。

二、美國的銀行監管體制

美國是世界上銀行體制最為發達的國家，也是世界上最早實行銀行監管的國家，其銀行監管體制被公認是最成熟、最完備、最具代表性的銀行監管體制之一。

(一)銀行體系

美國的銀行體系主要包括商業銀行、銀行控股公司、金融控股公司、外國銀行分支機構和本國銀行的國外分支機構等幾部分。其中根據注冊地的不同，商業銀行分為在聯邦級貨幣監理署注冊的國民銀行和在州級注冊的州銀行兩大類。

自1782年在費城成立了美國第一家銀行北美銀行以來，美國的銀行業經歷了多個發展時期:1837年-1863年自由銀行制度時期;《1933年銀行法》和《1935年銀行法》開始的強制性管制時期;1999年11月4日《金融服務現代化法》為標志的混業經營和管制逐漸寬松的新時期。銀行監管體系與制度的發展變化與銀行業的發展變化密切相關。

(二)監管主體

1864年根據《1863年國家貨幣法案》和《1864年國民銀行法案》設立的貨幣監理署Office of Comptroller of the Currency OCC是美國最古老的聯邦銀行監管機構，隸屬于財政部，主要監管約2000家國民銀行和外國銀行分支機構。1913年根據《聯邦儲備法案》設立的聯邦儲備體系Federal Reserve System FRB是美國的中央銀行，國民銀行必須加入聯邦儲備體系，州銀行可以選擇加入，所有加入的銀行稱成員銀行，原則上所有成員銀行都是其監管對象，但為避免重復，聯邦儲備體系直接監管約1700家自愿成為成員銀行的州銀行，并負責監管銀行控股公司、金融控股公司和本國銀行在國外設立的分支機構。1929年-1933年大蕭條后，根據《1933年銀行法案》設立了聯邦存款保險公司Federal Deposit Insurance Corporation FDIC，所有成員銀行都必須參加保險，非成員銀行經FDIC批準可以參加，目前98%以上商業銀行都參加了保險，FDIC有權檢查所有參保銀行，但為避免重復，主要監管約5300家各州參加保險的非成員銀行。1979年根據《1978年金融機構監管和利率控制法案》設立的聯邦金融機構檢查委員會通過制定金融機構監管統一原則、標準和報告形式，協調各金融監管機構的工作。州銀行監管機構負責各州銀行的監管工作。

其他監管機構包括:隸屬于司法部的反托拉斯處，有權對銀行合并和收購提出質疑;1934年設立的美國證券交易委員會U.S.Securities and Exchange Commission SEC，主要監管銀行、銀行控股公司、金融控股公司的證券附屬機構所從事的業務;隸屬于財政部的儲蓄機構監理局OTS，與其他儲蓄機構監管者一起，監管886家屬于儲蓄協會保險基金的儲蓄機構;聯邦商務委員會，與其他聯邦監管機構共同負責執行《誠信貸款法案》和其他保護消費者的立法等。

(三)評價

美國模式是一種法制化規范化的多元交叉重疊式監管體制。中國經濟學家稱之為雙層多頭監管模式，雙層是指聯邦一級和州一級均設有監管機構，多頭是指聯邦一級設立多種監管機構。由于美國的銀行最初是在州級注冊并成立，然后才發展到聯邦級也可以注冊登記，并且美國追求自由、平等、民主，故沒有取消州的注冊權力，所以美國模式是由美國銀行業的發展歷史所決定的。

美國模式的主要優點包括:具有持續性監管、規范化監管、法制化監管的特點。監控比較嚴格，每家銀行同時受到兩家以上監管機構的監管。監管分工之細世界上沒有任何一個國家能及，協調機制建立較為完善且注意清晰劃分監管機構的各自職能，較好的解決了重復監管問題，并使各監管機構間形成相互監督和制衡關系，單一機構的主觀介入和影響被縮小至最低限度，腐敗和尋租行為在很大程度上被制止。立法和司法制度細而全，有利于營造一個規范有序公平競爭的市場環境。

不足之處在于:監管方式比較僵硬，不易變通，一定程度上會影響監管效率。雖然法規細而多，但難免存在漏洞，由于缺乏英國監管機構道義勸說的手段和習慣，在新的法規制定和生效之前容易給銀行可乘之機。監管機構眾多，導致資源和人力的浪費，也使協調難度增大，影響整體效率，這也是各國經濟學家公認的美國模式的主要弊端所在。

三、英國的銀行監管體制

(一)監管主體

英國的銀行監管體制在1997年之前基本由英國的中央銀行——英格蘭銀行全權負責。其銀行監管歷史最早可以追溯到19世紀中葉，逐漸形成自愿參加和自愿接受英格蘭銀行非正式監管體制，直到1979年10月才頒布《1979年銀行法》確立了英格蘭銀行對英國銀行進行監管的法律地位，但在監管方式上仍保留其原來的靈活性特點。

1997年10月28日成立的金融服務監管局Financial Service Authority FSA接管英格蘭銀行的監管權力，負責所有金融機構包括銀行、住房信貸機構、投資公司、保險公司、金融市場清算和結算體系等的審慎監管和日常監管。FSA成立后英國發布了《財政部、英格蘭銀行和金融服務監管局之間的諒解備忘錄》，為改革后財政部、英格蘭銀行和FSA間的分工與合作建立了一個制度框架，英格蘭銀行負責金融體制基礎設施的發展、完善、穩定，財政部全面負責金融監管組織構架的確定和金融監管的立法。財政部、英格蘭銀行和FSA三者共同負有維護金融穩定的責任，提出三者之間分工協作的指導原則，即明確責任、充分透明、避免重復、共享信息，三者還在政策變化、對外交往合作、監管記錄及其使用、訴訟安排與合作等方面進行協商。并設立了三方協調機構——常務委員會，每月開會討論重要的個案及其他有關金融發展的態勢。

(二)評價

英國模式是典型的非正式銀行監管模式，主要以自律為主，監管當局的監管為輔，而且主要不是依據嚴格正式的法律法規，而是通過道義勸說的方式進行，很大程度上依賴于英格蘭銀行與其他銀行高層管理人員的相互了解、信任和合作。這種自律式銀行監管模式是由其歷史文化及社會傳統決定的，英國是自由民主思想的發源地，社會各階層無不深受其影響，在經濟上表現為崇尚自由契約和“無形的手”，在法律上表現為成文法欠缺和以判例為仲裁標準的習慣法深入人心，在民族性格上表現為自律自重、克己自制的理性主義，這些特點共同導致了這種非規范化非制度化的模式。

英國模式的主要優點包括:彈性大、靈活。奉行“無為而治”的寬松原則，也使監管主體能以一種旁觀者的姿態較清楚和冷靜的觀察金融事件，并使“看不見的手”更有效地發揮作用。

不足之處在于:由于高彈性的負面效應，即過多強調人為因素，監管者主觀介入較多，對不同性質，甚至同一性質的不同監管對象使用不盡相同的監管標準和政策，容易造成不平等競爭。監管機構大權獨攬，容易滋生腐敗，監管者的監管者存在缺位。由于利益沖突，要求監管者和被監管者保持一種相互信任的友好關系在長期很難做到。由于規范的成文法典缺失，監管國際化過程中比較容易引起司法糾紛。

四、美英銀行體制的比較

(一)不同點

1.監管主體不同。英國在1997年金融監管改革前后都奉行由單一機構作為銀行的主要監管機構這一方式。美國的銀行監管機構眾多，彼此之間存在交叉，由于原則上聯邦和州都有權對銀行進行監管，所以一家銀行通常同時受到兩家以上監管機構的監管。

2.監管手段不同。英國模式長期是一種習慣性和成文性相結合的非正式監管體制，以自我管理方式為主，一般通過道義勸說來糾正和解決問題，法律較少。美國模式則以法制化著稱，是西方國家銀行立法管制最為嚴厲的國家之一，不僅有銀行大法還有各種專項立法，并不斷出臺和修訂銀行條例及規章制度，涉及內容非常廣泛。

3.監管原則不同。英國模式的基本原則是彈性原則和謹慎原則，彈性原則主要體現在給銀行設置不同的業務監管指導標準，觸犯不同的標準，處理形式也有所不同，并允許運用社會審計力量和商業銀行家的監督作用。美國模式的基本原則是保護消費者利益和維護銀行體系的競爭和效率。

(二)相同點

1.兩種模式對銀行監管都比較嚴格和完整。

2.兩種模式目前有趨同趨勢，英國已經開始注重完善法律體系的建設，美國已經開始注重監管機構靈活性的建設。

五、對中國的銀行監管體制的啟示

中國的銀行監管體制還處于改革和發展時期。中國現代意義上的銀行監管是從1986年國務院頒布《銀行管理暫行條例》開始的，20世紀90年代開始銀行體制和監管改革的力度逐步加大，1995年出臺了《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》及一系列法律法規和規章制度。2003年開始了新一輪的改革，包括2003年4月28日中國銀行業監督管理委員會(以下簡稱中國銀監會)的建立、《中華人民共和國銀行業監督管理法》的出臺、對《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》的修改等。

目前中國銀監會是中國銀行業的主要監管機構，中國人民銀行只負責按照規定監督管理金融市場(包括銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、銀行間外匯市場等)、發布有關金融監督管理的業務的命令和規章、負責金融業的統計、調查、分析和預測等。其他監管機構還包括:上海證券交易所和深圳證券交易所，主要對在其上市的銀行進行與證券相關的業務活動的監管等，但目前上市的銀行還不多。

中國現行的銀行監管是在吸取國際上通行的監管模式的基礎上，由國家強制力推行成立。在特征上，特別是在監管主體、監管上的非競爭性、成文法律的缺乏等方面與英國模式有較多相似之處。隨著市場的快速發展、技術進步、金融創新和全球一體化進程的推進，中國的銀行業目前也有從分業經營走向綜合經營的趨勢，必然要求監管體系也作出必要的調整。

無論哪個國家的銀行監管體制，都是在應對各種重大事件和危機的過程中逐漸演化、豐富完善而成的。照搬照抄任何一種模式對中國來說都是不切合實際的。研究美英兩國模式的現狀，總結兩種模式的經驗，綜合兩種模式優勢的基礎上，對建設中國特色的銀行監管體制和未來發展提出以下建設性意見。

(一)在監管主體上，減少行政監管，健全監管體系，注重監管市場化，改善監管的透明度

由于我國長期在計劃經濟體制中養成的作風還沒有完全根除，行政監管或執法不嚴的情況經常發生，存在行政命令式監管方式過多地干預市場的問題。所以要參考美國的銀行監管體制，健全法制化、規范化的監管模式，減少行政命令式監管和執法不嚴的現象。進一步重新整合各中國銀監會分支機構，適當合并同質同類銀行機構監管部門，便于監管的可比性和統一性，注意監管職責的細分、各部門監管職責的清晰劃分和與其他機構之間的協調工作。注重監管市場化，改善監管的透明度，解決監管者的監管缺位問題。同時加強公眾和行業自律組織在監管中的作用，切實遏制主觀介入、減少人為操作和某些違規、腐敗行為。

(二)在法律上，較多地學習美國模式，健全銀行監管的法律法規體系

由于中國長期的中央集權歷史在很大程度上限制了被管者的自由，再加上中國的銀行綜合發展水平不高，普遍存在缺乏內控自律的特點，所以無法形成英國那種崇尚自由契約、注重“無形的手”的環境。因此，學習美國模式，健全銀行監管的法律法規體系，加強法律法規的建設就尤為重要，并要在法律法規的落實執行力上下大功夫。

中國銀監會已經全面清理了中國人民銀行過去頒發的2000多件金融監管規章，并先后出臺了近200件市場發展的業務制度和監管指引。現階段還應該完善的重點包括:一是根據新的經濟金融環境著手建立和完善新的銀行法律制度，包括銀行存款保險制度、市場退出程序、儲戶隱私保護、打擊洗錢和適應金融創新等的法律制度;二是建立銀行監管的協調與合作機制，中央銀行和銀行直接監管當局負有共同責任，應進行有效分工與協作，以保證政策的一致性和行動的協調性，通過信息共享和相互提供服務節約監管成本、提高監管效率;三是促進內資銀行和外資銀行的平等競爭，完善監管原則和法律框架。

(三)注重保護消費者權益，建立并完善存款保險制度

中國目前還沒有專門針對銀行業的消費者保護法案，在與銀行訂立貸款合同等方面消費者明顯處于弱勢，對這方面的關注程度還不夠。

早日在中國建立銀行存款保險制度，不僅是中國銀行監管國際化和保護公眾利益的要求，也是使我國非國有商業銀行真正獲得與國有商業銀行同等的競爭地位的重要條件，有助于銀行業的內部競爭及發展。在建立健全該制度的過程中，應堅持:對所有存款性金融機構實施強制投保;根據我國銀行資產高風險、銀行資本充足率低的狀況和銀行在較長時期內仍難以擺脫硬負債、軟資產、高風險的現實，存款保險費率總體水平不宜過高但應該比發達國家高;規定存款保險最高賠償限額，有助于儲戶謹慎選擇存款銀行和從外部構成對銀行和金融機構穩健經營的壓力。

(四)加強“軟件”、“硬件”建設

“軟件”指人才，注意采取切實有效的措施防止“高精尖”的優秀人才流失，加強監管人才專業化、知識化和業務能力建設，并創造適合人才不斷成長進步的環境，形成人才培養與使用的優勝劣汰、公平競爭的激勵機制，從根本上解決制約監管創新發展的管理因素。

在“硬件”上加強電子化、信息化、網絡化建設。全面實現非現場報表報送處理、風險分析評價和預警、現場檢查和監管評級、機構資格管理、信息共享和決策科學化等監管全程電子化。并借鑒美國銀行業風險分析、評估、預警模型和系統，研究開發適合我國銀行業特點的非現場風險預警評價系統。

(五)在保護銀行體系穩定的基礎上，注重銀行業的效率和競爭性

保護銀行體系和整個金融體系的穩定對一個國家的經濟穩定和發展具有重要的意義，而維護一國銀行體系內部的效率和競爭對于加強銀行機構的國際競爭力有至關重要的作用。

中國目前四大國有銀行明顯占有絕對優勢和壟斷地位，由于有政府保障，在吸收存款等方面比其他股份制商業銀行和外資銀行擁有得天獨厚的條件和基礎，這大大制約了其他銀行的發展和壯大，不利于銀行業的公平競爭和效率提高。為加快中國銀行業的金融改革創新和提高中國銀行業的國際競爭力，銀行監管部門不僅應該在法律上給予各家銀行同等、公平的競爭機會和規范有序的市場環境，也應該在實際監管中貫徹相同的原則和給予同等的重視。

(六)順應中國銀行業的發展變化和國際銀行監管的發展趨勢，加強監管的國際化

順應中國銀行業發展變化，及時思考各種銀行危機發生的原因、盲點，進行反思并適時對銀行監管的漏洞做出適當的反應和補充。加強監管的國際化主要是為了適應國內金融市場上外資銀行的進入帶來的變化以及中國金融機構進入國際市場所帶來的國際化趨勢，銀行監管必須嚴格按照WTO的基本原則和金融監管的國際慣例進行，更多地參與和加強國際監管的合作。另外，關注國際銀行監管的發展和變化，及時采用新的技術手段和監管方式對我國銀行監管作出改進。

(七)研究開發適合我國銀行業特點的非現場風險防范和預警評價系統

借鑒美國銀行業風險分析、評估、預警模型和系統，研究開發適合我國銀行業特點的非現場風險防范和預警評價系統。特別要建立完善風險識別、風險評估、評價、風險防范對策、應急預案等風險防范機制的研究，以及出現“異常”的預警、處置機制。同時，要積極引導銀行業成為經濟金融的“減震器”，而不是危機的“助推器”。

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6.張靜琦.國際商業銀行監管模式演進及對我國的啟示.財經科學，2007(11)

(作者單位:東華大學旭日工商管理學院 上海 200051)

(責編:賈偉)