淺論糧食安全與審計監督

摘 要:糧食安全關系經濟安全、人民生活和政治穩定。文章從糧食安全的重要性入手論述政府審計負有的相關職責，以及審計機關分別從確保耕地面積、監督惠農政策實施、跟蹤農業基礎設施建設、關注農業環境問題、各種審計類型協同涉農審計和對糧食安全政策提出審計建議等方面開展審計監督，發揮“免疫系統”作用。同時，從兩方面提出了具體工作建議。

關鍵詞:糧食安全 審計監督 對策

中圖分類號:F239 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-169-02

一、糧食安全的重要性及審計機關的責任

當今世界關乎一國經濟安全的，主要涉及糧食安全、能源安全和金融安全。對于有13億人口的中國，糧食安全更具有非同尋常的意義，正如人們常說的“民以食為天”、“國以糧為安”。胡錦濤總書記曾深刻指出:“解決好13億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事，始終是推動經濟發展、保持社會穩定的基礎。如果吃飯沒有保障，一切發展無從談起。”溫家寶總理指出:“我國是一個13億人口的大國，吃飯問題始終是頭等大事。如果糧食和農業出了問題，誰也幫不了我們。我們必須長期堅持立足國內實現糧食基本自給的方針，任何時候都不能動搖。”

農村改革開放30年來，糧食綜合生產能力不斷提高，糧食年產量增長了4000多億斤。尤其近幾年來，農業連續豐收，農產品供求基本平衡。2007年糧食產量再次登上1萬億斤臺階。2008年糧食總產達到10570億斤，畝產超過660斤，總產和畝產均創歷史紀錄。我國人均糧食、肉類、水產品、水果產量均達到或超過世界平均水平，我國用占世界9%左右的耕地、6%左右的淡水，養活了占世界20%左右的人口。但是，隨著工業化、城鎮化發展，以及我國人口增加和消費水平提高，糧食供給壓力將繼續加大，農業作為弱質產業的地位沒有改變，糧食安全的基礎并不穩固。

由于糧食安全關系我國經濟持續健康發展，關系政治安定和社會穩定，尤其當前在面臨國際金融危機情況下，其意義至關重大。三農問題是全黨和國家工作的重中之重，糧食安全是治國安邦的頭等大事，將圍繞中心、服務大局作為工作方針的審計機關，需要在維護糧食安全方面發揮作用。

首先，法律賦予了審計機關維護國家經濟安全的神圣職責。審計法將維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展確定為審計機關的法定職責。作為經濟安全重要組成部分的糧食安全，需要審計機關發揮職能作用予以維護。

其次，審計機關專門負責經濟監督的地位，使其具有維護糧食安全的能力和條件。審計機關專司經濟監督，而且具有審計署及省市縣四級完整的組織機構，監督工作涉及經濟領域的方方面面;經過26年的實踐，鍛煉出了一支作風扎實、技能過硬的審計隊伍，有能力和條件在維護糧食安全方面發揮作用。

第三，審計機關要發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”的功能定位，對審計機關維護國家糧食安全提出了現實要求。最近，劉家義審計長在《求是》雜志撰文指出:審計監督制度是維護國家經濟安全的重要工具，是保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”;審計的首要任務是維護國家經濟安全、保障國家利益、推進民主法治、促進全面協調可持續發展。這就要求審計機關為維護國家糧食安全必須充分發揮預防、揭露和抵御功能。

二、審計機關在保證國家糧食安全方面發揮“免疫系統”作用的著力點

1.關注土地資源，為確保18億畝耕地紅線履行審計監督職責。土地是糧食生產的基礎。但是受農業結構調整、生態退耕、自然災害損毀和非農建設占用等影響，我國耕地資源逐年減少。2007年全國耕地面積為18.26億畝，比1996年減少1.25億畝，年均減少1100萬畝。目前，全國人均耕地面積1.38畝，約為世界平均水平的40%，其中質量相對較差的中低產田約占2/3。土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴重。隨著工業化和城鎮化進程的加快，耕地仍將繼續減少，宜耕后備土地資源日趨匱乏，今后擴大糧食播種面積的空間極為有限。因此，我國提出:堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的節約用地制度，堅守18億畝耕地紅線。

《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》要求:“實行耕地和基本農田保護領導干部離任審計制度”，這是首次在“中央1號文件”中提出審計機關對耕地和基本農田保護的應盡職責。這就明確要求我們在對鄉鎮、縣(市)區、市州以及省級黨政負責人、各級土地管理、農業主管部門等部門負責人的離任審計時，應將其履行耕地和基本農田保護情況作為重要的內容進行審計和評價。同時，應積極探索對村民自治組織和村級黨組織負責人進行任期和離任審計，為耕地和基本農田保護提供制度支持。實際上，在以往審計中也揭示出這方面問題，如《審計署10省區市財政支農資金管理使用情況審計調查結果》(審計署審計結果公告2009年第4號)反映:與2003年相比，有7省市耕地面積減少953萬畝。

2.關注糧食補貼等惠農政策的落實，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題。國家實行發放糧食直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼的政策。溫家寶總理在今年政府工作報告中指出，去年中央財政用于“四補貼”資金達1030億元，比上年增長一倍。2009年補貼達到1230.8億元。這些補貼能否及時、足額地發到農民手中，對調動農民種糧積極性具有直接作用。

但是通過審計仍發現一些問題，如劉家義審計長在向全國人大常委會作《國務院關于2008年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》時指出:通過對18個省區市種糧農民“四補貼”資金管理使用情況的調查發現，2008年，有27個縣的320.1萬畝非種糧或非耕種土地享受補貼2.3億元，有24個縣的569.9萬畝已種糧土地應得未得種糧補貼3.9億元。

除“四補貼”資金外，審計還應關注糧食最低收購價政策執行情況、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村養老保險試點、農民工轉移培訓資金、“家電下鄉”、“汽車、摩托車下鄉”補貼資金、泥草房改造補貼、義務教育階段學生享受了“兩免一補”政策等惠農政策落實情況進行監督，檢查有無政策不到位和虛報冒領、截留挪用、克扣農民補助、借機亂收費等問題。

3.跟進農業基礎設施建設，關注建設質量和效益。我國中低產田約占耕地的2/3，糧食生產長期處于“人努力，天幫忙”的靠天吃飯的狀況。黨的十七屆三中全會決定提出要求:“把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村”。要求審計機關對大到南水北調工程，小到灌溉支渠等水利工程、新增千億斤糧食生產能力建設項目、中低產田改造、農業綜合開發項目、公路“村村通”項目以及電力農網改造投資等項目實施跟綜審計。注意揭示有無立項不實、虛報項目問題;項目建設程序不合規、建設資金不到位問題;不實行招投標或招標不規范問題;有無利用不合法、不真實合同及合同顯失公正條款損害國家、集體和農民利益行為;虛報項目建設成本和實物工作量問題;建設單位擠占挪用項目資金問題等。在涉農項目審計中落實溫家寶總理在今年的政府工作報告中明確提出的“各級政府都要自覺接受人大監督和政協民主監督，強化監察、審計等專門監督，高度重視人民群眾監督和新聞輿論監督，做到行政權力運行到哪里，監督就落實到哪里，財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的指示精神。

4.在環境審計中，關注農業、農村環境問題。農業、農村環境問題，事關農業、糧食生產的可持續發展，事關農產品的質量和食品安全，事關農民生存和生活質量。我國農業面源污染嚴重，有4萬多個鄉鎮沒有集中污水處理設施，300多萬個村莊的生活污水隨意排放，3億多農民喝不到干凈的水。

審計中，在注意搞好水污染防治等環保專項資金和退耕還林、退耕還草等資金審計的同時，關注測土施肥資金、農村沼氣工程項目、農村飲水安全工程等項目資金使用的真實性、有效性;關注農村周邊礦山、工廠三廢排放是否達標;關注農業生產廢物的資源化利用、中低產田改造等土地治理項目中有無將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田的情況。

5.在預算執行、財政決算、財務收支以及經濟責任等審計中，關注涉農資金。在同級預算執行審計和財政決算審計中，監督國家有關保證各級財政對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度，以及大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入的法規、政策規定是否落實到位。

在國有糧食倉儲企業審計中，關注儲存糧食的真實性、完好性;對涉農事業單位審計時，關注涉農資金的管理使用是否合規、有效;對辦理涉農政策性業務的銀行保險企業審計中，檢查相關業務是否有效開展，經營活動是否真實;在經濟責任審計中，除前面提到的離任審計外，還應搞好對地方各級負責人以及涉農部門負責人任期中履行維護糧食安全經濟責任情況進行事中審計，尤其對“米袋子”省長負責制落實情況加強審計監督。

6.針對涉農、涉糧政策，提出審計建議。在審計和專項審計調查基礎上、進行宏觀分析，反映有關農業生產、糧食安全政策執行效果，揭示糧食儲備、糧食收購價格、以糧變油、糧食深加工、涉農政策性金融業務、農業環境保護、涉農引進外資等宏觀問題，提出完善政策、法規和制度、機制的建議。

三、兩點具體措施建議

1.整合審計資源，充分發揮基層審計機關在維護糧食安全方面的優勢。糧食生產點多面廣且主要分布在廣大的農村，需要有效整合審計資源，上下聯動、橫向結合，切實發揮審計作用。在項目計劃上，應盡可能給基層審計機關安排有關項目，如全國1700個糧食主產縣的審計機關應當適當更多地承擔維護糧食安全方面審計任務。在具體組織上，既可以按行政區劃統一組織、分頭實施，又可以糧食增產、土地治理、環境保護等項目為依托實行多區域、跨流域上下統一、聯合審計。

2.在審計方法上，應充分運用審計和審計調查相結合;常規的真實性、合法性審計與效益審計相結合，積極開展效益審計;注意使用計算機審計及衛星遙感技術等先進技術，以及時發現問題、提高審計效率。積極邀請水利、農業、土地、工程、環保、統計、糧食等方面的專家和技術人員參加審計組，以便及時解決相關專業性和技術性問題，提高審計結論的可信度和執行力。注意與涉農部門搞好工作協助，共同發揮監督作用，形成監督合力。

參考文獻:

1.回良玉.但愿蒼生俱飽暖.農村工作通訊，2009(10)

2.劉家義.樹立科學審計理念發揮審計監督“免疫系統”功能.求是，2009(10)

3.國務院.國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020年).中央政府門戶網站，2008.11.13

4.審計署.審計署10省區市財政支農資金管理使用情況審計調查結果(審計署審計結果公告2009年第4號).

5.黃道國.關于深化資源環境審計工作的思考.中國審計，2009(4)

6.劉家義.國務院關于2008年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告.中國審計報，2009.6.26

(作者單位:吉林省吉林市審計局)

(責編:賈偉)