規范會計財務管理 加強對財政債權債務和國有控股企事業資產的監管

摘 要:文章以山東省桓臺縣為例，對規范會計財務管理，進一步加強對財政債權債務和國有控股企事業資產的監管進行了分析、探討。

關鍵詞:會計財務管理 財政債權債務 資產監管

中圖分類號:F234.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-154-02

企事業國有資產如何監管現已成為社會關注的焦點，財政債權債務是國有資產的重要組成部分，加強財政債權債務的監管非常有必要。近年來，我們山東省桓臺縣財政局積極學習外地先進經驗，不斷創新財政債權債務和企業國有資產管理辦法，建章立制規范管理，走出了一條規范、有效的、趨于成熟的管理路子，建立了比較科學、易于操作的考核體系，取得了較好的成效。

一、創新財政債權債務管理，防范和化解財政風險

1.做好財政債權債務管理工作的重要性和必要性。財政與國家權力和政府職能緊密相連，財政風險不能及時化解并逐步積累演變成財政危機，就會嚴重影響地方政府行使其職能，擾亂經濟和政治秩序，影響社會穩定。2003年以前，我局債權債務都分散在其形成科室，自行管理，沒有統一要求，“財政欠款”和“欠財政款”到底有多少，沒有很確切的數字。放到企業的周轉金、部門借的暫付款，債務單位本身就認為錢是國家的，早還晚還無關緊要，還款意識淡薄。再加上機構和人員的變動，對一些債權不能及時催收或者實施保全措施，時間久了，導致某些債權不能及時回收或失去訴訟時效，造成國有資產的流失，形成財政風險。如我縣某企業欠財政周轉金60萬元，雖然與其簽訂了清償協議，但平時對其公司的經濟狀況沒有跟蹤深入了解，起訴要求其還款時，該企業已經瀕臨破產，資不抵債，雖然打贏了官司但沒有收回資金。債務的分散管理導致財政對總的債務規模、舉債是否過度、償債能力如何、何年是償債高峰期等，都不甚了解。因此，也就無法進行有效的監測調控。因財政擔保的隨意性和無序性，形成財政債務，引發司法訴訟，政府替企業還賬，給縣級財政造成了很大損失。實踐證明必須要建立完善的債權債務管理制度，認真做好債權債務的統計分析工作，及時對債權債務的規模、構成及產生原因、發展趨勢等進行綜合評價，加強債權債務的日常管理，嚴格財政擔保制度，才能有效防范和化解因債權債務帶來的財政風險。

2.建立健全制度、規范財政債權債務管理。為加強和規范債權債務管理，進一步明確責任，防范和化解財政風險，2003年，我局成立了債務金融科，按照“摸清底數，明確責任，分類管理，逐步化解”的工作思路，結合我縣實際，先后出臺了《債權債務管理辦法》和《債權債務管理考核辦法》。本著統一領導、分級管理，誰借誰還、誰放誰收，量化管理、明確責任，嚴格考核、獎懲分明的原則，實行雙重管理制度，由債權債務主管科室和債權債務協管科室共同實施管理。建立三級責任體系，分管領導、科室負責人、具體負責人按照工作職責和分工各負其責，哪個環節出了問題追究哪個環節負責人的責任。

(1)認真清理，摸清情況，做好債權債務管理的基礎工作。我們對全局的債權債務進行了清理。由各協管科室對本科室發生的財政周轉金借款、工業企業發展基金借款、基金會借款、住房公積金借款、財政其他暫付應收款等范圍內的債權，及財政擔保引發的未到期債務和已形成的債務、各類借款、城市維護、道路修建欠賬、財政其他暫存應付款等范圍內的債務，逐筆對債權或債務單位、合同金額、合同編號、起止日期、賬面余額等進行清理，其中債權按還款期限和風險程度分為未到期、逾期、呆滯、呆賬四類。清理后編制債權債務清理明細表和債權債務認定審批表，經分管局長同意后，報經局長審批，最后由主管科室匯總。

(2)加強制度性建設，做好債權債務的日常管理工作。我們對債權進行了分類管理。對未到期債權，即債權已形成但未到期的債權，要求各協管科室要對債務人定期考察，了解款項使用情況，在借款到期前1至2個月內向債務人送達或發出“催收借款通知書”，并留回執備查。對逾期債權，即已超過還款期限，有望收回或正在歸還中的借款，要求要及時催收回籠，不能及時歸還的，要與債務人簽訂切實可行的還款計劃，對未按照還款計劃還款的，至少每半年催要一次，送達或發出“催收借款通知書”。要求各協管科室要掌握債務人與債權有關的財務因素和非財務因素，對可能影響債權實現的因素進重點監控。要對債權風險進行預測分析，寫出書面的報告，及時防范、糾正債務人的一切不利于償還本息的行為。當可能危及債權安全時，要及時向分管局長報告，由債權主管科室匯總向局黨組匯報，在債權風險事實形成前，采取必要的防范措施。做好報表信息管理。為了能及時掌握全局的債權債務變化情況，債權債務主管科室和協管科室要定期編制債權債務報告。根據情況填制“債權債務余額對賬單”與協管科室對賬，然后編制匯總報表，提供全局性的信息服務。

(3)建立責權利相統一的考核體系，科學合理分配回收任務。自2003年以來，我們每年都對債權回收進行任務分配。在每年一度的財政工作會議上，將回收任務下達到各協管科室，由各協管科室負責回收，年終組織考核。根據《管理辦法》，我們又制定了《考核辦法》，成立了由一把手任組長，分管局長任副組長，各有關科室負責人任成員的考核小組，按照公開透明、嚴格獎懲的基本原則，對債權債務管理進行考核。把債權債務管理目標分為硬指標和軟指標，凡涉及債權債務管理的科室都列入考核范圍。考核分為合格和不合格兩個檔次，完成或超額完成年度回收任務的，為合格;完不成硬指標任務的，為不合格。硬指標的考核實行一票否決制，若完不成硬指標任務，全年債權債務管理考核即為不合格并作為年終評比先進科室的重要依據。軟指標的考核做到細化和量化，根據《管理辦法》中對債權債務管理的要求，按照《考核辦法》中的具體規定，對崗位目標責任制的建立情況、賬務處理、債權的日常管理、債務的日常管理、報表管理及檔案管理等各個方面進行打分。考核人員本著公平、公正、公開的原則，要求考嚴考實，對各協管科室的硬指標和軟指標分別進行打分，并劃分為合格、基本合格、不合格三個檔次。考核結果寫出書面報告，報局黨組。嚴格獎懲，落實責任，調動債權債務管理的積極性。經縣政府批準后建立了債權債務管理獎勵基金。按照當年回收債權的1%提取建立債權債務獎勵基金，專項用于在債權債務管理工作中作出突出貢獻的人員。對考核不合格的科室，要求該科室找出原因，確認造成不合格的直接責任人，經考核小組審查并報經局黨組批準后，在全局通報批評。

3.有效防范和化解財政風險。我局的債權債務管理已成為財政日常管理的一項重要工作，各科室每年根據情況制定崗位目標責任制，將任務層層落實到人，債權債務管理工作已形成制度化、規范化。幾年來我們不僅圓滿地完成了上級安排的周轉金回收工作任務，而且千方百計加大回收本級周轉金及其他債權工作力度。五年來，我局回收財政周轉金和農村基金會借款等債權5200多萬元，辦理展期1960萬元，2003年至2005年連續三年回收債權過千萬。軟指標的管理一年一個臺階，考核成績從2003年的70多分到現在所有科室都在90分以上，使債權得到有效的保全。對債權的催收率和對賬率逐年上升，各協管科室為了保全債權，千方百計，如對有些中斷訴訟時效的債權，通過錄音取證、反復上門做工作、發掛號信等多種辦法，重新取得訴訟時效。做到了年內到期債權全部回收;逾期債權及時催收，逐年按比例回收。有力地維護了財政的合法權益，避免了國有資產的流失。

4.對進一步加強財政債權債務管理的建議。當前，縣級財政因體制、歷史等原因，事權和財權不匹配，收支矛盾異常突出，既面臨吃飯壓力又面臨發展壓力，導致許多縣大量借款，形成互相攀比、盲目舉債的局面，加大了財政風險。從長遠來看，這不僅不能從根本上改善財政狀況，更無異于飲鴆止渴。在舉債過程中，債務風險、財務風險并存，出現一些新情況、新問題。這就要求我們必須在認真總結前段時間債權債務管理工作的基礎上，用全新的思維，全面審視、研究和思考政府舉債中存在的相關問題，探索新形勢下債務管理的新模式。

(1)建立簽字負責制。不管是政府還是財政還是有關單位，都應明確誰簽字誰負責。將政府債務的舉借、使用、償還或提供擔保等情況列入領導干部經濟責任審計范圍，其審計結果與領導干部考核、調動、晉升相掛鉤。對未按程序審批舉借、提供擔保行為產生的債務，由單位原法定代表人負責;對已按程序確認的債務由新法定代表人繼續承擔行政領導責任。

(2)建立責任追究制。對違反國家法律法規和本實施細則規定舉借政府債務、提供擔保以及使用和管理政府債務不當，造成重大經濟損失或對社會穩定帶來嚴重影響的，要追究相關領導的責任;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

(3)建立日常工作制。將債權債務管理日常化，進一步加強和完善政府債權債務管理的基礎工作。財政、機關事業單位債權債務的管理做到專人負責，按規定建立備查賬、基礎資料完整，做到原始資料與賬、表相符;同時完善相關數據確認、債權債務報表等制度。

(4)強化償債準備金制。每年在安排預算時留出一定數量的償債準備金，建議不低于10%，以防范大規模還款給財政帶來的沖擊和風險，未雨綢繆，防患于未然。

(5)完善管理考核辦法。總結經驗、汲取教訓，根據現行法律法規，進一步修改完善《債權債務管理考核辦法》，對外借、舉借、使用、償還和提供擔保的行為進行重新界定，嚴格程序、嚴肅紀律，強化處罰措施，以適應不斷變化的新形勢的需要，促進縣級財政持續快速健康發展。

二、借鑒外地先進經驗，依法加強對國有控股企事業資產的監管

國有資產如何監管現已成為社會關注的焦點，越來越多人對國有資產的監管和流失等問題非常關注。國家為監管好國有大型企業專門設立國務院國有資產監督管理委員會，履行出資人職責，把國有資本的保值增值作為監管的主要目標，深化國有企業改革，真正成了管人、管事、管財產于一身的代表國家履行出資人和國有資產所有人的重要角色，是國有資產的“老板”。作為轉型期中成立的特設機構，國資委還要在市場經濟的發展中不斷進行探索，吸收和借鑒一切先進的經營理念和管理經驗，創造更加先進的生產力，推動新一輪的改革開放，創造和諧的國有經濟發展的體制環境和發展方式。國務院國資委成立后，國家相繼出臺了一系列法律法規，制定《國有資產法》已經列入議事日程，國有資產的監管基本上有了法律依據。

今年8月底，我們到威海、煙臺進行了考察學習，本次學習的主要目的是對國有控股公司如何進行有效的監管。威海、煙臺兩市按照中央、省相關的部署要求，結合實際，積極探索，制定和出臺了一系列的監管辦法和措施，取得了良好的監管效果。

1.威海市的主要做法。一是完善了相關的機制;二是規范產權交易行為，做到審計評估程序規范，確保財務審計真實完整。同時，力求資產評估科學合理，公正確定產權轉讓底價，科學確定產權交易方式。對公開征集受讓方達到兩個及兩個以上的，主要采取拍賣競價方式交易。2007年，威海華聯商廈、威海高技術產業開發區物業公司和乳山金嶺開發區安裝工程公司等3戶企業的國有產權拍賣，成交額達到1.62億元，增值1.01億元，平均溢價率為164%。

2.煙臺市的主要做法。一是著力構建國資監管制度體系，依法理順國資委和市管企業的關系，大力加強基礎性監管工作，國有產權轉讓實行進場交易，建立重大事項報告備案制度，建立健全激勵約束機制。二是積極尋求新的突破點，推動市管企業發展的機制、手段實現新突破，實現市屬企業改革的思路、形式有新突破，實現國資監管的方式、方法新突破，在企業領導班子建設上有新突破。

三、對桓臺縣企事業單位國有資產的監管措施和建議

通過學習相關地、市的先進經驗，結合我縣的實際狀況，筆者對我縣國有控股公司的監管提出以下措施和建議:

1.對企業負責人實行考核制度。參照相關地、市的經驗，對企業負責人一年來和任期期間的經營狀況進行系統考核，通過考核，客觀評價企業負責人的經營業績和經濟責任。考核的目的是驗證企業年度財務決算報告真實性、經營業績指標的完成情況、國有資本保值增值等情況，同時對企業基本財務狀況、盈利能力、資產質量、財務風險和發展能力等財務績效指標進行年度間或同行間的比較分析。考核結果作為組織部門對企業負責人考核的主要依據。

2.對控股企業派駐財務總監，實現投資人的日常監管。通過外派職業道德高、專業知識強和工作經驗豐富的監管人員，可以在服從于國有資產監督管理總體目標的前提下，積極參與公司戰略決策指導和常規運行的監督管理，推動現代企業制度的建設，促進法人治理結構的完善，充分維護出資人的合法權益。通過派駐財務總監，可以隨時了解和監督企業的運行，督促企業貫徹落實好各項法律和制度。

3.實行重大事項審批、備案制度。凡涉及企業重組、增減資本金、產權轉讓、重大項目投資等重大事項，須報國資部門或縣政府有關部門批準后方可實施;企業的年度經營、投資融資計劃、利潤分配方案、資產處置方案等活動，須報國資部門審核;企業對外投資的落實情況、資產損失情況、重大訴訟、仲裁事項、重大安全事故情況須報國資部門備案。

4.實行產權進場交易。產權交易進場操作能充分實現國有資產的保值增值，有效的杜絕各種腐敗現象的發生。從考察的情況看，威海市、煙臺市產權交易進場操作，公開、公正、透明，充分體現了國有資產的真實價值，都實現了較大幅度的增值，收效明顯。

(作者為山東省桓臺縣財政局黨組成員、副局長 山東桓臺 253600)

(責編:若佳)