發揮非政府組織在我國農村扶貧中的作用

摘 要:我國的農村扶貧工作一直都是我國政府的重點工作之一，改革開放以后我國的農村扶貧工作取得了舉世公認的巨大的成就，然而多方面的原因導致我國農村的貧困狀況仍不容樂觀。在農村扶貧中，非政府組織以其自身的特點和優勢彌補了政府和市場在農村扶貧工作中的不足，以特殊的渠道和方式在農村扶貧工作中發揮著不可忽視的作用，成為農村扶貧隊伍中一支不可缺少的力量。政府與非政府組織的合作，使得農村扶貧工作進入了一個實質性的階段，不僅促進了政府角色的轉變，也為非政府組織的生存和發展帶來了更多的機遇和挑戰。

關鍵詞:農村 農村扶貧 非政府組織

中圖分類號:F30 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)10-041-02

隨著我國改革開放的不斷深入，社會的不斷發展，我國的農村貧困問題得到了緩解，但是和國際水平相比，我國的貧困問題依然嚴重，靠政府單方面的工作遠遠不夠，因此，非政府組織在農村扶貧工作中的作用日漸顯現，成為農村扶貧隊伍中一支不可缺少的力量。

一、非政府組織參與農村扶貧的現狀

為配合“十一五”規劃，加快我國社會主義新農村建設，黨的十六屆五中全會提出我國新農村要建設成為“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，這是我國社會主義現代化經濟建設的重大歷史任務。充分發揮我國非政府組織與機構在新農村經濟建設中的重要作用，將建設社會主義新農村的目標與實踐緊密地結合起來，是建設社會主義新農村、促進鄉村繁榮和諧穩定的具體體現。

目前，我國城市擁有相當數量的承擔行業規范、協調、管理和監督職能的非政府組織，而致力于農村發展的非政府組織卻為數較少，其中具有代表性的包括:中國扶貧基金會、中國國際非政府組織合作促進會、中國人口福利基金會、中國計劃生育協會、中國青少年發展基金會、中華慈善總會、農家女使用技能培訓學校、愛德基金會、香港樂施會、救助兒童會、四川農村發展組織等等。這些非政府組織所開展的活動，為改革開放以來經濟迅猛發展的中國社會提供了一種特殊的公共物品——扶貧。其中包括生存扶貧、技術扶貧、教育扶貧、救助貧困母親、合作扶貧、文化扶貧、實物扶貧等等。通過提供這類公共物品，中國非政府組織在廣大內陸地區開展了一系列卓有成效的活動，為根本上消除農村貧困做出了積極的貢獻。以愛德基金會和中國青少年基金會為例。愛德基金會在農村貧困地區，特別是老、少、邊、窮地區的扶貧、脫貧的工作面廣量大，在許多地區開展綜合發展項目。據不完全統計，自1985年成立至今，建飲水項目600余個和灌溉站100余座，新開發耕地50，000畝，種植林木40萬余畝，在農村培訓各種人員60，000余人，資助失學兒童重返校園82873人次。農村發展的項目直接受益人數達200萬人。中國青年基金會自1989年成立之始就發起實施了一項社會公益事業——希望工程。截止到2007年，希望工程募集資金逾35億元人民幣，其中資助貧困學生290多萬名，援建希望小學13000多所，捐贈希望書庫、希望圖書室13000多套，培訓鄉村教師逾35000名。希望工程激發了社會對貧困地區教育的重視，推動了農村貧困地區教育事業的發展。一項權威調查顯示，中國青少年基金會每支出100元，就有8919元從城市轉移到農村，有8717元從發達地區轉到貧困地區，有8812元從中高收入階層轉移到低收入階層，有3617元從海外轉移到中國的貧困地區。愛德基金會和中國青年基金會在農村扶貧和教育方面的實踐和成就充分表明，中國的非政府組織有能力為我國的農村社會的發展和公益事業做出重要的貢獻。

非政府組織扶貧的規模與收益或許本應更上一層樓，但是由于我國的現代化進程屬于政府主導型的，盡管非政府組織有力充當了政府與社會、企業的中介和協調者的角色，但是其組織設置和活動方式上卻無法完全抹掉它沾帶的“官氣”和官僚作風，缺乏應有的獨立性與自主性，這使得參與扶貧項目獲得的最終收益打了折扣，從而導致其參與的積極性銳減。可見，如何保持非政府組織“非政府性”的原義，是急需應解決的一項社會性課題。

二、非政府組織在農村扶貧中優勢

以政府作為主導的傳統扶貧方式已經進入了一個平臺期。因其所固有的缺陷和不足，這種扶貧方式發展的空間已不大。在這種情況下，如果仍然不改革現有的扶貧方式，提高扶貧效率，那么中國的貧困人口的數量還有大規模反彈的危險。與之相反，非政府組織作為一股在扶貧領域日漸活躍的力量，因其在該領域所取得的突破而為人們所矚目。應該說非政府組織在扶貧領域的成績是與其固有的優勢分不開的。非政府組織在扶貧領域的優勢體現在以下幾方面:

1.天生的親和力。非政府組織的成員絕大部分來自于基層，來自于民間。他們這種組織結構決定了其具有天生的“草根性”，該種性質使它與政府官員無論是思維、心志還是在做事風格上有很大的差異。由于政府主要是解決面上的普遍性問題，難以有更多的精力針對貧困個體的特殊需求來采取扶貧干預措施。而規模小、親和力強的非政府組織在幫助分散的貧困戶上具有明顯的優勢。非政府組織利用其貼近民眾的優勢，有利于在社區組織和社會基層組織開展工作，以平等的、互動的并且以參與者為中心的工作方式，與當地的村民迅速建立起相互信賴的關系，同時贏得村民的好感。非政府組織這種作為貧困群體代言人和堅強后盾的作用，是一般政府機制無法比擬的。

2.沒有利益沖突。從非政府組織的構成來看，由于其工作人員是基于共同的興趣、目標或者愛好，志愿組建而成，工作人員之間沒有利益上的沖突，而具有為某一共同的公益型目標奉獻的理想和抱負，與企業組織、政府組織的人員相比，牽扯的利益較少。因此可以募集到企業與政府所無法獲得的資源。

3.非營利性。非政府組織在規劃、實施項目時，目的是為了使當地老百姓的生活質量得到實際的提高，他們不需要做任何的面子工程、形象工程和政策工程。他們是為自己的理想，實現自身的社會價值而工作，他們的工作都是志愿的，常常是低報酬或無報酬的，這樣的一種特征使得他們在工作時具有強烈的現實色彩，而沒有任何意義上的形式主義和政治噱頭，而恰恰這一點是政府人員天生的缺陷。如此一來，非政府組織注重的是項目給當地老百姓所帶來的實際效果，因而使其工作更加靈活，更具有效率。

4.非政府組織的扶貧活動可操作性強。非政府組織的成員有意愿和能力在貧困地區實地從事扶貧活動，因而能夠獲得第一手關于貧困人群的資料，了解貧困人群的需求，依據自身的組織特點向其提供具有針對性的援助。在長期開展項目的過程中，菲政府組織的工作人員逐步積累經驗和知識、技能，成為各個扶貧領域的專家，他們比各級政府的工作人員更熟悉業務，同時也更深入基層，能夠更直接和有效的針對不同地區、不同人群、不同貧困層的不同問題開展具體的、有針對性的扶貧活動。由于非政府組織具有針對性，使得各個非政府組織可以互相取長補短，協同努力挖掘非政府組織的潛力，在扶貧中體現較高的效率。

三、非政府組織開展扶貧工作的途徑

非政府組織通過其自身的優勢和特點，為中國的農村扶貧工作做出了巨大的貢獻。在扶貧工作中，非政府組織以其創新精神，探出了多條改善農村貧困狀況的新路子。非政府組織開展扶貧工作的途徑是多方面的，主要包括:

1.在推動農村經濟發展方面。

(1)通過直接提供資金、物資等經濟資源，以強制投入的方式打破貧困所固有的惡性循環，從量和質兩個方面改變貧困人口的生活狀態。

(2)通過開展專業技術服務，加快農村經濟產業化的進程。例如，農村諸多的專業技術協會涉及到農、林、牧、副、漁加工等方方面面，它們針對自身的專業生產，面向商品經濟的需求，積極開展各項技術服務，形成了生產的專業化和服務的社會化，促進了農村生產的分工化，使其朝著專業化、規模化和社會化生產的方向發展;促進了農村經濟的發展，獲得較高的經濟效益。

(3)通過實施科技扶貧，帶領農民走共同富裕的道路。組建農村專業技術協會，充分發揮農村中具有專業特長專家的作用。他們既是農村專業化、商品化生產的技術骨干，也是普及推廣先進科學技術的示范戶，同時還是農村靠科技致富的帶頭人。他們生在農村和群眾朝夕相處，最了解對技術的需求和致富的迫切愿望。他們的典型示范為科技扶貧創造了有利條件。農村專業技術協會利用自己的優勢無償或低價向農戶提供優種、信息、技術管理、銷售等系列全程服務，可以幫助農戶靠科技脫貧致富。

2.在提高農民素質方面。

(1)更新農民思想觀念。通過各種途徑解決農民的那種惰性的農本位的思想，消除那種“只求過得去，不求過得好”，克服小富即安，安于現狀，不思進取的落后觀念;摒棄那種戀鄉惜土，滿足于守住一畝三分田的過日子，怕吃苦，怕遠行，怕風險的守舊思想;消除那種“等、靠、要”的依賴思想;教育農民樹立。解放思想，自強自立，艱苦奮斗，敢闖敢為進取意識。在農村形成了全民建設新農村的主流意識，使新農村建設有了不竭的原動力。

(2)通過開展各種形式的培訓，將大量有用的信息和技術技能傳授給農民，使他們通過學習和實踐，努力掌握這些技術技能，從手段和方式上改變貧困人口的生活狀態。通過聘請經過努力取得成功的典型人士作報告，使農民能從榜樣人物的行為中看到自己的潛在價值，增加重塑自我的信心。農民文化水平和科技水平的提高，有利于提高自身的素質，從而有利于農民從業行為及自我價值的新發展。

3.在農村政治文明建設方面。

(1)促進農民利益表達機制的形成。非政府組織能夠代表農民利益，運用國家法律、法規保護農民利益;能夠幫助農民獲得更多的資源和平等的地位。中國的農民擁有較少的政治資源，難以通過決策機制獲得有利于自己的政策支持，在社會公共資源的占有和使用上也大大低于社會其他成員。這就需要通過非政府組織促進國家政策給予農民的平等地位，公平地配置經濟、政治和社會資源。

(2)幫助農民實現政治權利。現如今，農民工的政治權利的實現往往被架空或缺乏實際意義已經成為一大社會問題。非政府組織是現行體制下實現務工農民平等權利的一種較為現實的過渡性組織形式。例如，吸納流動務工農民進入所在企業的工會、婦聯，從一定的程序確認務工農民居住地社區的選舉權、決策參與權、監督權等。

(3)推動農村政治制度化進程。村民委員會是農村非政府組織發展的重要標志。在村民自治發展過程中，中央和各級立法機關及時制定了一系列層次不同的法律法規、地方執法性規定和村級規約，為村民自治的健康發展提供了制度保證。

四、完善非政府組織在農村扶貧中的措施

雖然非政府組織在農村扶貧工作中起著越來越重要的作用，但對于當前我國的扶貧工作而言，仍有許多不足之處需要予以健全和改善。

1.健全法律體系。健全法律體系是非政府組織健康發展的重要保障，也是非政府組織不斷走向成熟的重要條件。政府應該通過建立和健全相關法律體系，將非政府組織的成立、注冊、活動與管理納入法制化、規范化的軌道，依法查處非法組織及非法活動，用法律的形式明確非政府組織的地位、職能、作用和組織形式等，為非政府組織的運行提供規范化依據，并且切實維護非政府組織的一切合法權益，為非政府組織在農村扶貧中更好地發揮作用創造有利的法制環境。

2.政府應主動讓出部分資源。政府將部分連接千家萬戶的扶貧項目轉包給非政府組織，由它們承包比較擅長的諸如小額信貸、勞務輸出、農村婦女培訓、甚至邊遠地區部分項目的開發和管理，承貸承還扶貧資金，以達到覆蓋邊遠貧困地區群眾，提高項目成功率的目的。

3.克服非政府組織的缺陷。由于我國的非政府組織存在著客觀上的不足，所以尤其要克服其自身存在的缺陷。要加強非政府組織從業人員的培訓，鼓勵內部良性競爭，拓寬籌資渠道，提高服務質量，建立行業自律機制，提高透明度和社會公信力，確立非政府組織的整體形象和公益地位，時刻做到取信于社會，取信于民。這是非政府組織扶貧事業獲得擁護和健康發展的保證。只有擁有健全的、健康的內部機制，才能更好地發揮非政府組織在農村扶貧中的作用。

4.加強公益宣傳。由于市場經濟改革以及由此帶來的社會轉型，使得我國道德價值觀多元化，公益意識較為淡薄，同時政府在扶貧投入方面又存在著財力不足的困境，因此有必要強化非政府組織在社會公益方面的宣傳，啟發和教育人們接受博愛、慈善、公益的觀念，創造一個有利于非政府組織發展的環境和氛圍，促使非政府組織發展壯大，成為國家扶貧力量的有力補充。

政府與非政府組織的相互合作，可以使非政府組織充分發揮其靈活性、多樣性、創新性的優勢和特點來彌補政府扶貧工作中的不足和空缺，提高扶貧工作的效率和質量。政府組織與非政府組織的合作，是政府組織向非政府組織的開放，是探索政府組織職能轉變的途徑。從長遠的意義上看，是符合客觀規律的。二者合作，是目前中國扶貧資金管理體制和扶貧模式創新的有益探索。通過政府與非政府組織之間的合作，不僅將非政府組織的扶貧活動與政府扶貧緊密融合在一起，邁出了政府角色轉變的重要一步，也同時為非政府組織的生存和發展帶來更多機遇。實踐經驗表明，非政府組織參與扶貧工作，不僅可以充分發揮非政府組織與政府的各自所長，優勢互補，同時也可以互相監督，增加透明度，改善政府與非政府組織的合作關系，促進社會的和諧發展。

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(作者單位:山西財經大學公共管理學院 山西太原030006)

(責編:廉靖)