從本土化來定位我國民族區域自治法律發展途徑

摘要:新中國成立以來，黨和國家一直十分關注民族區域發展問題，在政策治理方面，國家予以政策傾斜和照顧;在區域地方立法方面，賦予民族區域地方自治立法權。本文立足民族區域本土特色發展的角度，來探討我國民族區域自治法律發展的現實環境，未來發展途徑。

關鍵詞:民族特性 民族區域自治立法 本土化

作者簡介:張宏彩(1984-)，女，漢族，陜西延安人，寧夏大學政法學院2008級研究生，研究方向:法學理論

【中圖分類號】D921 【文獻標識碼】A 【文章編號】1002-2139(2009)-17-0215-03

我國是一個多民族國家，協調和處理好民族關系，是保障國家統一和整體穩定發展的關鍵，同時也是促進民族區域健康持續發展的重點。新中國成立以來，黨和國家從思想觀念方面、政治政策方面、經濟發展方面、法制建設等方面，積極探索和研究促進民族間和諧統一發展的規律和方法。在發展民族區域的措施上，國家給予了民族地區政策傾斜、自治立法權等等優惠，并取得了諸多可觀的成績。但是同時也產生了許多問題，就民族區域自治法律發展而言，目前，存在許多桎梏性法律發展問題。民族區域自治法律發展狀況是國家法制建設的重要標尺，體現著國家法律制度發展的水平;又是保障國家統一和促進民族區域發展的直接體現，體現著國家民族治理策略的品質高低和貫徹力度的強弱。而現代民族區域法律的質量是通過其對科學、民主、人權等內容來評鑒的，這些內容就要從現存民族區域自治法律在整個國家法律體系中的地位、對國家整體和民族區域發展的作用、民族參與范圍、民族特性的保護、民族間沖突的調解有效性等等方面來體現，這些都要從民族區域自治法律發展的現實土壤來理清，高質量的民族區域自治法律法規發展的途徑。

一、我國民族區域自治法律現實環境

目前，我國民族區域自治諸多措施中，民族政策是主角。大部分地區經歷了五十多年的自治發展，在國家經濟、政治等方面的照顧下，許多領域發展走向了成熟，伴隨著衍生出一系列問題，噬待解決。

(一)民族政策發展現況

在我國《現代漢語詞典》中，政策是指:“國家政權機關或政黨為了實現政治、經濟、文化上的目的，根據歷史條件和當前情況制定的一套措施和辦法。”，民族政策是政策的一種表現形式，由此，筆者認為:民族政策是指國家政權機關或政黨為了解決和調試民族間各類問題，保障國家和民族之間相互協調統一發展，實現國家和民族利益，根據現行國家和民族歷史條件和發展狀況，采取的一系列措施和方略。它包括政府關于民族發展號令、法律等等，本文所指的民族政策是狹義的，主要指的國家關于民族發展的靈活的號令、文件等等，不包括法律。在我國，由于各民族原有的基礎不同，在政治、經濟、文化等領域發展很不平衡，國家在處理民族發展問題上無法用同一民族政策來處理，必須理清不同民族區域的特性，靈活地處理民族區域發展不平衡問題。因此建國以來，國家在民族治理上，多利用民族政策來調整民族發展中出現的問題，偏頗照顧不同少數民族區域，比較及時地解決了許多問題。但經歷了50多年的自治發展歷程，多數自治區域擁有了穩固的基礎環境，發展具有了一定規模，跟得上國家整體發展的步伐，需要民族區域在民族經濟、文化、科學等方面發展措施上調整手段，噬待建立穩定發展環境，這是靈活易變的政策不能達到的。因此筆者認為，當前我國許多民族自治區域的經濟、文化、政治已擁有了全面民族法律發揮環境。

(二)民族本土傳統發展現狀

我國的少數民族分布呈大雜居小聚居的狀態，許多少數民族聚居區域由于歷史的原因或民族文化習俗的不同，發展落后，跟不上腳步，如有些民族地區由于民族地區的地理環境惡劣、經濟文化等領域發展整體落后，甚或是一些民族適應能力的差別，似乎是既定的，無法適應國家發展環境的變遷，以至于許多民族特性消亡或發生分裂現象，出現民族間的政治、文化、經濟等等方面的沖突，有些地區甚至爆發械斗事件。因此，民族區域發展不能單方面的要求是經濟發展跟得上國家發展的步伐。法學家薩維尼在《論當代立法和法理學的使命》中稱:“盲目屈從這種影響是有害的，……如果我們以充沛的創造力去反對它，這樣我們自己也將獲得先輩人的精神財富。”建立民族區域自治發展，就是在當前民族固有的文化、宗教、經濟等土壤上，從根本上就實現民族間的共融和發展，建立在相互尊重、承認和接受的發展途徑。因此，筆者認為我國民族區域自治立法是在其現有的多元化、多樣性、本土化的民族特性土壤上的發展突圍，它要求民族區域自治立法必須先理清民族傳統特有的文化、宗教、教育、經濟等等諸方面的觀念和模式，如此才能建立促進區域發展本土法律。

二、我國民族區域自治法律現存問題

我國少數民族區域自治法律是根據當地民族關系、經濟發展等條件，參酌歷史情況來制定的。要認清各民族在經濟、文化、政治以及社會生活的各個領域的特性，區域民族構成、人口情況、民族特點、民族傳統、民族信仰、民族歷史等現狀的特性，以及民族居住地的地理環境、交通運輸、生產布局和經濟中心等因素。當前，我國民族區域自治法律發展，存在許多桎梏性的問題，主要表現為以下幾個方面:

(一)國家和民族發展的核心價值取向沒有得到充分認識

統一的多民族國家觀念是我國各民族共存和共同信仰政治要求，各民族之間相互尊重、交融、平等共同發展是基本。但是，我國許多民族區域自治法律法規的立法過程中，在認識上，還存在著不足。

1.不能有效地將民族平等的理念始終貫穿于民族區域自治法律法規中。各民族一律平等，是保障少數民族的合法權利和利益有效實現的前提和基礎，是我國基本民族政策，也是憲法和法律的基本內容。實踐中，有些民族區域忽略民族平等的基本理念，存在地方民族保護主義、不同民族差別待遇的現象。如在經濟領域，各民族間的參與權不平衡，不能有效調動各民族積極參與經濟活動中，存在經濟組織主體多數為漢族人，或者排除漢族人參與企業或民族特色企業建設;在文化領域，完全或多數排斥外民族參與，或者強制割裂少數民族文化發展空間，致使許多少數民族特有的優良文化消亡。

2.不能有效地維護民族團結理念。實踐中，民族團結是事關國家的統一和社會的穩定發展，歷來是國家關注的重點，民族區域自治立法過程中，我國有些民族區域存在著一些有害于民族團結的思想觀念，如地方民族歧視思想或過度保護主義思想，這種地方性的民族保守思想，極度膨脹會導致民族分裂和危害國家統一。

3.不尊重民族傳統特性的發展。高質量民族區域自治法律的建立，是民主和人權的體現，具體而言，在我國少數民族自治區域，是對少數民族間自己的法律，是民族間相互尊重，共同建立的維護多元化民族區域發展的法律，這是一個復雜的過程。但目前，許多民族區域自治法律很少有針對少數民族特色文化遺產的保護的法律法規，致使許多民族優良傳統消亡;多數只重視經濟發展，忽略維護少數民族自己的語言、風俗習慣、文學藝術、宗教信仰等傳統特性的法律保護。

(二)民族區域立法缺乏科學性、民主性、合理和與時俱進性

1.邏輯結構不嚴密、用語不恰當、立法技術落后等不科學的現象。當前，許多民族區域自治立法科學含量低，不能充分利用現代化科學技術，如在立法決策過程中，我國很少地區能夠充分地利用現代網絡信息技術，將網絡征求意見運用于立法中;立法中照搬照抄上位法或上級政策的現象嚴重，不能科學地統籌利用現代民族區域地方資源;形成的法律法規中照搬政策性語言。

2.民主化程度低。在立法過程中很少采用聽證會、座談會征求意見、專家指導意見等形式，吸納各個少數民族群眾參與到立法中來，廣泛聽取少數民族群眾的意見和建議，并將之采納到立法中來，而是抱持一種完成任務的態度、走形式主義立法方式，以至于形成的法律是空架子空擺設。

3.欠缺合理性。如在維護民族文化特性方面，實踐中，民族立法在有權變通中央法律法規、有權根據本民族區域的經濟、社會、文化等現狀和歷史情況，制定反應本民族區域公眾價值觀念、道德觀念、傳統觀念和宗教信仰等民族精神的法律規范，在這一點上，很少有地區能夠將民族特性充分地考慮到立法中來，往往是一味地迎合上位法，不能合理有效地變通上位法，制約民族發展。

4.缺乏與時俱進性。民族區域自治立法應該結合民族政策特點，與國家整體發展接軌、與國際接軌，實踐中，許多民族區域立法效力低、速度緩慢，不能及時有效地解決當前存在的問題，致使問題發展成了很大的隱患;不能將先進的、科學的政策理念及時地貫徹于立法中。

(三)民族區域自治法律體系還沒有形成

國家一貫主張，最大限度地滿足各少數民族平等自治、自主管理本民族、本地區的內部事務，促進少數民族地區的經濟、政治、文化等等領域自治建設和發展。因此要求民族區域自治法律建設，一方面要與國家法律體系有機結合，這是整體與部分的結合;另一方面是民族區域自身法律體系的全方位建設，在民族語言、文字、風俗習慣、宗教信仰、經濟、科學、文化等領域全方位的法制建設。然而，許多民族區域法律要么和國家法律體系直接存在割裂，要么根本沒有差別，完全是國家法律的照搬照抄，忽略民族自治特性發展，毫無意義;亦或是只重視經濟方面的法制建設，忽略文化、教育等方面的立法，很少有地區能全方位地建立經濟、文化、教育等等各個領域的法律體系。

三、我國民族區域自治法律發展途徑

(一)堅持國家統一思想，民族自治發展法治理念

民族自治立法要緊緊圍繞國家統一的思想，實現民族區域自治發展的理念，破除地方保護主義，體現民族統一和區域協調發展立法精神。在這一點上，應該做好以下兩個方面:

1. 要有國家整體和統一意識。我國憲法和法律規定了民族區域自治立法權，規定了各民族一律平等，要求民族區域自治法律維護民族間的平等，通過相關經濟法規、教育法規、政治法規等等解決民族間的沖突，實現了民族真正意義上的平等與團結。民族區域自治法律法規的制定要確保我國整體法律體系的統一和協調，嚴格依據我國憲法和《立法法》的規定，不能高于憲法、法律的效力，維護國家統一和穩定。

2. 建立民族區域特色發展法治環境。如在市場經濟體制領域，一方面，民族區域自治法律要保障國家市場經濟體制在各個民族區域有效運行，保障市場資源自由流通;另一方面要做好統分相結合，促進本民族區域經濟發展，發揮其市場經濟體制功能，有偏頗地改善其落后經濟發展狀況，扶正其不平衡，調整好民族經濟發展中的沖突。

(二)把握時代脈搏，民族區域本土特性和現代科學發展相協調發展

前面，筆者提到高質量民族區域自治法律是融合現代科學、民主、人權的法律;是體現現代科學的有效利用和民族區域人民對民族區域法律的期望的融合，是本民族區域本土的法律。

1. 立法必須符合國家發展總體要求。這是民族區域法律科學性的要求，因為，一個科學的區域法律，首先在結構上，要與國家整體法律體系有機融合，如在市場經濟體制立法上，要“積極地規范和保障市場經濟的正常運行，不應為保護本地區的經濟利益而不惜分割國家統一、開放的市場，”不應設置限制性、歧視性規定。這是因為“法治意味著人們可以在法律的框架內享受自由，而這種自由又包括選擇的自由。”這種選擇自由對民族區域來說，恰恰是民族區域自治權，民族區域自治法律是這一選擇的最好保障和表達。

2.要大膽解放思想，把民族本土特性與科學發展結合起來。解放思想在民族自治地方是非常重要的，由于歷史、地理等的原因，在思想上、在生產方式、生活方式上等等方面比較落后，特別是思想觀念不僅落后而且僵化陳腐。民族區域自治自治法律要破除民族固有的不科學、不合理的弊端和習性，創造性地建立具有民族本土特性的科學化的法治體制，用活民族優良傳統特性，使之科學化，并將多元化的民族特性融合在民族法律中，使之長期有效地服務于民族區域的發展。

(三) 維護民族傳統，建立具有民族特性本土法律法規

我國各少數民族地區發展是千差萬別的，有些地方的少數民族由于毗鄰城市，受發達地區的影響較大，在很多方面已經與漢族相融合了，經濟文化的發展也已接近或超過全國平均水平，有些地方卻處于原始后進時代。由于“那些被視為是社會交往的基本而必要的道德正義原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性。”對民族區域發展的約束力很強，倘若民族區域法律將之固定下來，對民族區域作用是十分重大的。

1.應該維護優良民族傳統的持續發展。當前，我國民族區域自治法治實踐中，存在把民族區域自治法律法規看作是把《憲法》和《民族區域自治法》的條文變個樣子，加上一點所謂的“民族的東西”，根本就沒由任何作用，甚至存在危害。如許多自治條例和單行條例存在相互盲目模仿，甚至照搬照抄的現象，致使許多民族優秀文化消亡、不少少數民族語言消亡，民族風俗消失。

當前國家號召加緊法理體系完善工作，掃清剔除現有法律法規的污點，因此，民族區域自治法律體系應該把握好這一契機，執行好國家法律法規變通權，考察和把握本區域民族地域傳統特性，理清歷史，處理好民族宗教信仰等等問題，確保民族優良傳統的綿延，建立民族特性發展的有效法治環境。

2.應該弘揚民族傳統精神，推進民族區域特色發展。民族區域法律應該做到立足民族區域實際，認清民族發展現狀，充分發揮民族區域地理、資源、人才等方面的優勢，發展特色民族經濟產業，優良法律文化特色，建立真正民族自治特色的法治環境，確保民族優良傳統得到弘揚和延續，民族區域經濟、文化、教育、科學等領域有效地與本地區民族特有的多元化、多樣性的文化、經濟、教育、宗教、科學等特色模式相結合，使之長足發展，建立本土、科學、民主的民族區域法律法規。

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