民國時期我國產業政策綜述

摘要:民國是我國產業經濟開始形成的重要時期，隨著國內外經濟交流的擴大，各類產業政策和思想不斷涌現。本文以時間為脈絡，將這段時期分為北洋政府、南京國民政府初期、抗日戰爭時期和國民政府后期四個階段，結合各期特定的時代背景，歸納出各種產業政策出臺的背景以及實施效果，并從實踐和理論的角度對此做出相應評價，以期為當代產業經濟研究提供啟示意義。

關鍵詞:民國;產業政策;經濟

中圖分類號:FO30 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0162—02

鴉片戰爭以后，特別是進入民國時期，在各期政府的政策支撐下，我國近代形態的產業經濟開始形成，并隨著社會的劇烈變遷而不斷發生著變化。按照近代史的一般階段劃分，將這一時期分為民國初年、國民政府前期、抗日戰爭時期和國民政府后期四個歷史階段，分別對此加以歸納和分析。

一、北洋政府時期(1912—1927年)的產業政策

這段時間包括南京臨時政府時期和北京政府時期。

南京臨時政府的產業政策主要體現在是:(1)從鞏固資產階級政權、維護社會穩定角度出發建立獨立自主的經濟體系以及經濟管理體系，如成立實業部，負責管理農工商礦漁林牧獵及度量衡事務;(2)產業政策以解決眼前問題、關注民生為主;比如發展農業方面的“鼓勵開墾荒地、規定凡墾荒者予以五年不升科的優待;制訂《商業注冊章程》，最大限度地減輕各種捐稅等[1]。但由于南京臨時政府存在時間極短，使得產業經濟思想及基于此的經濟政策顯得薄弱，缺乏系統性和實效性。

而同時期的北京政府的經濟政策取向與南京臨時政府大致一樣，制訂了若干有利于農業、民族資本主義工商業發展的政策。農業方面如1914年農商部的《國有荒地承墾條例》、《邊荒承墾條例》，允許除政府特別使用外的江海山林無主未經開墾之荒地由人民承墾，并提供優惠地價和政策;實業方面主要政策有:鼓勵開礦業發展的《礦業條例》、扶持紡織、制糖業的《植棉制糖牧羊獎勵條例》、對耗資大并重要的行業如制鐵、紡織、制絲、制糖等行業予以保息的《公司保息條例》等。在政府的扶植下，紡織、制糖等輕工業和鋼鐵等重工業以及交通運輸業、郵電等行業均有較大發展，橡膠工業、西藥業、化學工業中的制堿業等新興行業也有涌現，典型的企業如“南張北周” 紅極一時[2]。但是北京政府持“不參與經營實業、放任民營”宗旨，創建企業甚少。北京政府后期加重工商業賦稅，造成中國工業化進程比較緩慢，且衣食工業占絕對優勢。雖修訂各種實業法規，但變更頻繁，缺乏持續性。

二、南京國民政府初期(1927—1937年)的產業政策

南京國民政府成立后經濟平穩快速發展，該時期的主要產業政策特點體現在:(1)制定了相應的產業發展綱要并加以執行，如1928年國民黨中央政治會議通過的《建設大綱草案》，提出了國家基本工業建設的規劃、發展國家資本企業事業的政策、鼓勵發展私營工商企業的政策等，積極推動交通運輸業和基礎工業快速發展。以后1927—1931年重點發展工業，1931—1935年加強交通建設，以及采取國營和官商合營等方式國家資本發展都體現了這一思路，直至華北事變、戰爭爆發;(2)加強各經濟領域的管理，對工業、農業、財政、稅收、金融等進行了整頓;(3)重點發展工業、交通、金融等產業，農業發展支持相對較少，各產業發展極不平衡;(4)國民政府日益重視發展國家資本，國家資本的統制和投資發展方向主要集中在交通業、重工業和金融業[3]。

1927—1937年可以分成三個階段，隨局勢發展，每個階段產業政策有一些改變:

(一)1927年8月至1931年“9·18”事變前的政策

該時期工業是經濟重點，整個產業政策涵蓋基礎工業、輕工業等，但農業政策較少，國家計劃指導下的國營經濟與民營經濟平行發展開始出現、統制經濟政策初見端倪。整個經濟的效果不明顯。出臺的主要政策有:對工業按種類及所取得的成績給予專利、免稅、減低運費等給予獎勵的1929年特種工業獎勵法;1930年規定“鐵礦、石油礦、銅礦及適合煉冶金焦之煙煤礦應歸國營”并有此類礦產收買和輸出之決定權的《礦業法》;并把鋼鐵、機械、酸、堿、紙漿、細紗、酒精、水力發電等列為基本工業，并采用國營和官商合營的方式;1931年制定的建議以興辦急需的基本工業為主的實業建設六年計劃。

(二)1931年9月至1935年8月的經濟政策

該時期交通建設是重心，工業、金融、農業等產業也多有政策和措施。主要的政策有:(1)交通方面， 1931年擬定交通建設五年計劃，但是后期，鐵路、公路成為政治斗爭工具，未能，對工業經濟起應有促進作用;(2)工業方面:1932年資源委員會成立，成為近代中國最大的重工業企業集團;1933年實業部提出的四年計劃，擬采用統制經濟的方式，對保險、糧食、棉花、煤炭等重要產業由國家通盤籌劃;(3)金融方面，通過設立國營銀行、向民營銀行摻股和幣制改革，逐步實行金融統制;(4)農業方面:國民政府開始重視農業政策，成立中央農業實驗所，組織水利建設，減免部分農產品稅收，推廣和培育新品種，鐵道部對農產品降價運輸，但這些措施嚴重脫離農村實際。

(三)1935年8月至1937年7月的經濟政策

該時期重點進行財政金融、交通運輸和工業等建設，華北事變后國內外政局變化尤其促使蔣介石政府把主要精力轉移到國防建設，經濟建設注重與國防建設結合，重工業建設放在首位。1936年初制定了《重工業建設計劃》，計劃在五年內建立包括鋼鐵等有色金屬開采和冶煉、采煤、酸堿、飛機和汽車發動機、機械、船舶、發電等17種類的31家國營企業。資源委員會成立鎢業管理處和銻業管理處，中央鋼鐵廠、四川省油礦、湘潭煤礦等21家企業相繼籌備成立。1937年五屆三中全會的五年建設計劃，再次強調舉辦鋼鐵、機器、電力等重工業與基本化學工業[4]。

到1936年，國民經濟達到了舊中國的最高峰，交通業、重工業和金融業得到長足發展，但工業經濟層次依然較低，仍是“傳統的手工業與近代工業并存”，產值不過占國民經濟總值的10%左右，經濟依然以粗放的農業為主體。

三、抗日戰爭時期(1937—1945年)的產業政策

該時期經濟主線就是全力應付戰爭需求，1938年的《抗戰建國綱領》強調經濟建設應以軍事為中心，同時注意改善人民生活;樹立重工業的基礎，鼓勵輕工業的經營，并發展各地之手工業;統治銀行業務，從而調整工商業活動;整理交通系統，舉辦水、陸、空聯運，增筑鐵路公路，加辟航線。

圍繞抗戰出臺了一系列政策:(1)實行國民經濟全面干預和經濟統制政策，強調要發展國家資本、生產事業國家化。工礦業、金融業、對外貿易和國內商業，從生產到流通，都在國民政府的管制機關的嚴密控制之下。典型的政策是1938年《非常時期農礦工商管理條例》，規定戰時必需的工礦業、制造軍用品的工業和電器工業，得收歸政府辦理或由政府投資合辦;(2)利用內遷及原有民營工礦企業的設備，在最短的時間內推動工業的發展;比如資源委員會投資集中在與軍事工業密切相關的鋼鐵、冶金、燃料、電力、機械、電器等基本工業領域，利用外資和技術設立了大渡口鋼鐵廠等6家鋼鐵企業、中央電工器材廠等5家電器工業企業、中央機器廠等5家機械制造業企業及煤礦、電廠、油田等建設項目;(3)保證戰略物資和軍隊運輸，建設“五大鐵路干線”①和公路縱橫網;(4)為保證糧食供應，國民政府在《抗戰建國綱領》中規定:要“以全力發展農村經濟，獎勵合作，調劑糧食，并開墾荒地，疏通水利”為其中心工作，后方農業政策主要是利用未開墾荒地，改良推廣農業科學，通過調劑農村金融和組織農村生產合作來實現農業計劃組織[5]。

隨著戰時經濟開發，大批近代化廠礦由沿海遷入后方，使原來工業的地區分布不平衡、輕重工業結構不合理的狀況有所改變，國統區工業經濟獲得了迅速的發展。但由于國民政府接收的大量日偽產業和收購的民營資產比重過高，經營狀況極不健康，隨著內戰的進行，通貨膨脹日益嚴重，這些資產成為了戰后國民黨政府的沉重負擔。

四、國民政府后期(1945—1949年)的產業政策

抗戰勝利前夕，國民黨已經開始制定戰后經濟建設方案，1945年后經濟建設重心轉為戰后重建和快速恢復正常的經濟秩序。這個時期比較突出的產業特點和政策是:(1)農業方面，鼓勵生產，豁免田賦;(2)堅持“資本國家化”，進一步國營事業范圍，對重工業和交通運輸業等產業高度壟斷;(3)對敵偽工廠企業實施全面接收，主要政策是《行政院各部會署局派遣收復區接收人員辦法》，該措施加劇了國家資本壟斷。從具體生產部門看，1947年，國民政府官營企業的生產所占比重是:煤占38.8%，電力占83.3%，鋼鐵占90%以上，紡紗占39.2%。至全國解放前夕，國家資本已經急劇膨脹到了100億~200億美元;(4)輕工業方面恢復私營工業，鼓勵原大后方廠主們回收復區興辦工廠;受工礦領域國營比例太大的輿論抨擊，南京政府承諾在適當的時候將國有經濟中輕紡工業有條件地轉為民營;1947年《國營事業配售民營辦法》標志著國家資本民營化開始[6]。但是這只是權宜之計，其實施反而導致了嚴重腐敗，造成經濟極度缺乏活力和失調，最終使國統區經濟全面崩潰。

注釋:

①湘桂線、滇緬線、舒昆線、黔桂線和湘黔線。

參考文獻:

[1]馮君.淺析南京臨時政府的經濟政策[J].嘉應大學學報:哲學社會科學，2000，(4).

[2]孟晉.論民國初年北京政府的經濟政策[J].許昌師專學報，2002，(4).

[3]孫智君.民國產業經濟思想研究[M].武漢:武漢大學出版社，2007:10.

[4]宗玉梅.1927—1937年南京國民政府的經濟建設述評[J].民國檔案，1992，(2).

[5]黃逸平，李娟.抗日戰爭時期經濟研究述評[J].抗日戰爭研究，1993，(1).

[6]孔經緯.關于解放戰爭時期的國民黨統治區經濟[J].近代史研究 1988，(4).(責任編輯/姜超)