城中村改造的諾斯悖論

摘要:本文通過分析城中村改造中政策合法化的途徑以及政府干預市場的技術，從公共利益的視角闡明現代政府規(guī)制在城中村改造中的實際價值及遵循的規(guī)范。

關鍵詞:諾斯悖論;公共利益;政府規(guī)制

中圖分類號:F29 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0137—02

一、悖論的產生

1.諾斯悖論:國家制度安排的雙重性。按照新制度經濟學的觀點，國家有兩個基本目標:界定產權，制定社會基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的收益最大化;降低交易費用，使社會的產出最大化，以增加國家的收入。然而，政府行為并非只遵照效率原則，公平同樣是政府做事的出發(fā)點，必要的時候為了公平，有可能犧牲效率。在存在權力競爭和政治交易費用的情況下，可能導致無效率的產權結構及其他相關的制度安排。道格拉斯·諾斯認為，“國家的存在對于經濟增長來說是必不可少的，但國家又是人為的經濟衰退的根源”[1]，這就是通常所說的諾斯悖論。依據這種觀點，國家是一種“制度”結構，它的職能是生產與出售一種確定的社會“產品”，即安全和公正。人們把權利的壟斷權，也就是確定和保護“所有權”的壟斷權交給了國家，以便它能夠完成人們要求它完成的任務。國家通過稅收等手段獲得穩(wěn)定的財源，提供制度供給，維護社會公正和安全。但事實上，國家進行的制度安排在某種程度上也會存在政府利益與民眾利益的不一致，導致制度缺陷，影響制度效率。

2.城中村改造:效率與公平的博弈。在城中村改造中，存在政府主導型、開發(fā)商主導型和村集體主導型的改造方式。政府主導型的開發(fā)方式中改造主體為政府有關部門，是一種自上而下型的改造方式。這種形式不僅僅把視角集中在經濟利益上，而是更多考慮社會、環(huán)境和經濟等方面的綜合效益，在全盤統(tǒng)籌的基礎上，有利于調配各相關部門的資源以及保護村民的利益。開發(fā)商主導型的開發(fā)方式就是以開發(fā)商為改造主體，將城中村土地招標拍賣后由開發(fā)商進行改造。這種方式可以保證開發(fā)區(qū)域的品質與檔次，提高市場價值與社會影響力。村集體主導型開發(fā)方式就是以村集體為改造主體進行籌資改造，村民共同對改造行為決策、負責，是一種自下而上的改造方式。這種方式可以充分調動村民的積極性。從三個改造主體之間的關系來看，政府體現的是公共利益，開發(fā)商和村集體代表的是自身的利益。可以說，圍繞地價和規(guī)劃、土地權屬和保護村民利益、原住民安置補償等問題，政府、開發(fā)商和村集體之間展開了一場博弈。片面追求商業(yè)利益，必然出現市場失靈，政府作為公共利益的代表，為了維護公共利益，必然通過規(guī)制，以糾正市場失靈、提高市場效率和增加社會福利，但是，在交易成本的約束下，政府沒有人力和財力制止城中村改造中“釘子戶”的大量出現，也無法鑒別和制止土地的過渡開發(fā)。

二、悖論的根基

1.城中村改造與政府規(guī)制。我國城中村是游離于城市型主題社會之外的“灰色地帶”，其本質特征是城鄉(xiāng)二元結構。從政府規(guī)制的角度來看，政府趨利型的土地征用政策是促使城中村形成和發(fā)展的原因。二元土地制度營造了一個政府與原住民雙向利益尋租的環(huán)境。政府短期趨利的迂回征地政策營造了城中村的孤島效應。從政府出臺的地方性留用地政策來看，雖然政策的制定是出于保證農民利益，滿足農民生存和發(fā)展的需要，但是無疑也是為了緩解農用地征用難度以滿足城市建設用地超速增長需求的政策。

我國《土地管理法》規(guī)定，征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，前兩項的補償標準分別為該耕地前三年平均產值的6～10倍和4～6倍，分別補償給集體經濟組織和安置單位，農民個人則只能得到土地附著物和青苗補助費。目前，我國農用地征用主要采取國家一次性現金補償方式，補償額度大約每畝2～3萬元，然后經過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))提留、村社集體留存后剩余部分再按一定方式分配給農戶。據調查，我國大城市邊緣區(qū)土地征用補償費人均大約2萬元 中等城市邊緣區(qū)人均1.2萬元左右，小城市僅1萬元左右。中小城市邊緣區(qū)人均征地補償費僅為大城市的50%～60% [2] 。有些學者認為，現行的土地征用制度不僅存在征地補償的范圍過窄的問題，而且補償標準本身就存在問題。參照國外的征地補償標準和補償范圍，可以更清楚地看到我國失地農民在征地過程中發(fā)生的利益損失[3]。這些問題的解決離不開政府的規(guī)制。

政府規(guī)制是政府為了維護公眾利益、糾正市場失靈，依據法律和法規(guī)，以行政、法律和經濟等手段限制和規(guī)范市場中特定市場主體活動的行為，確立市場競爭秩序，促進市場經濟穩(wěn)健發(fā)展[4]。通常，政府通過價格規(guī)制和制度設計作為規(guī)制的手段，以公平報酬率為依據確定產品和服務的價格，即按照公平報酬率進行規(guī)制。具體來說，就是通過考慮臨近執(zhí)行期的經營成本和預期的成本變化幅度，確定生產經營成本和準許的正常利潤水平。

2.政府規(guī)制的公共利益和特殊利益。城中村改造是我國現代化進程中出現的不和諧音符，所以須對其進行改造適應現代化發(fā)展。改革開放后，我國走上了趕超型現代化道路:經濟發(fā)展成為社會的中心任務，同時還需改造社會的基本方面。政府采取了自上而下的政治動員的辦法，采用行政手段，確保政府政策目標的實現。這種現代化方式卻造成了“壓力型體制”，即“一級政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”[5] 這些任務和指標中一些主要部分采取的評價方式是一票否決制，即一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作成績?yōu)榱恪８骷壵趬毫π腕w制下普遍追求短期效益，追求政績。在這種情況下，公共部門的表現往往不盡如人意:漠視公共需要、浪費公共資源、服務意識淡漠等等。

在城中村改造中，政府尋求自身短期利益最直接的表現就是與民爭利的行為。公共利益的優(yōu)越性與強制性，為行使公共權力部門搭“公共利益”的便車埋下了隱患。尤其是在征地過程中，時常發(fā)生損害農民利益的事情。由于歷史原因，我國集體土地產權是先天性不足的，集體土地歸集體經濟組織所有，而集體經濟組織是國家控制農村經濟權力的一種形式，集體在合法的范圍內，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者，它一開始就處在國家的控制之下。所以，國家可以輕而易舉地以低廉的價格將屬于集體的土地收歸國有，而且這種行為是合理合法有章可循的。我國對失地農民的安置主要是將安置補助費一次性發(fā)放給農民，讓其自謀出路。而我國現行的征地補償標準未包含土地的增值部分，農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的大幅上升，農民不可能分享這種潛在上升的價值。農民失去土地后大多沒被納入到城市社會保障中來，同時多數因無一技之長，適應不了競爭日益激烈的市場，導致其沒有生活來源與保障。

城中村以其低廉的租金吸引了大批外來務工人員，改造之后，這些外來務工人員的租住就成了問題。作為低收入者，他們不可能尋找到比城中村更合適的房租。政府提供的廉租房是遠遠不能滿足如此大的租住需求，對于低收入群體的安置問題，政府也沒有表明明確的態(tài)度。

三、對悖論的思考

人們對公共利益內涵的理解是隨著社會的發(fā)展而不斷變化著的。公共利益的概念應該說最早源自古希臘社會，亞里士多德認為，國家是因為人們的利益而建立的，它的任務就是實現“最高最廣的善業(yè)”，這種最高的善在現實社會中的物化形式就是公共利益。只要“全城邦可以得到自足而至善的生活”[6]，人人的利益也就得到滿足。法國思想家盧梭則認為，唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的來指導國家的各種力量。從這點看出，盧梭將公意與公共利益作為了政治生活的合法性基石。可見，古代社會注重的是公共利益的“整體性”而忽略了“個人”，甚至不允許保護個人而把個人完全吞沒了。19世紀，自由主義成為西歐各國廣泛流行的一種政治思想。邊沁作為功利主義政治觀的代表，主張每個人都應該追求自己的利益和幸福，他認為，社會利益是“組成社會的某些成員的利益之總和”[7]。

我國相關法律將公共利益作為對土地和公民私有財產進行征收或征用的依據，① 但并沒有將什么是公共利益、由誰來界定公共利益等問題界定清楚。因此，“公共利益”沒有一個普遍認同的統(tǒng)一概念。由此而來的問題是，公共利益究竟是“公共的”還是“私人的”抑或是“地方政府的”?進而產生了政府規(guī)制的公共利益與特殊利益的沖突。若進一步深思，政府決策與公共利益之間是否是直接的線性關系?政府決策的利益邊界在什么地方?怎樣來防止決策者的非理性化決策方式?

因此，公共利益概念是行政法的核心概念，是行政法的適用、解釋和權衡的普遍原則[8]。公共利益決定著政府活動的基本方向。只有維護公共利益，政府才能得到民眾的認可，從而具有合法性來源。因此，明確公共利益的邊界，對于約束政府權力的無限擴張具有重要的意義。

注釋:

①《中華人民共和國物權法》:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《中華人民共和國土地管理法》:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”

參考文獻:

[1]道格拉斯·諾斯.經濟史上的結構和變革[M].北京:商務印書館，1992:18.

[2]朱明芬.浙江失地農民利益保障現狀調查及對策[J].中國農村經濟，2003，(3).

[3]姚從榮.城市化進程中的失地農民——制度安排與利益沖突[J].人口與經濟，2006，(3):64.

[4]王健.中國政府規(guī)制理論與政策[M].北京:經濟科學出版社，2008.

[5]榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].北京:中央編譯出版社，1998:28.

[6]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯.北京:商務印書館，1965:17.

[7]邊沁.道德與立法原理導論[M].時殷弘，譯.北京:商務印書館，2000:57.

[8][德]漢斯·沃爾夫，等.行政法(3)[M].高家偉，譯.北京:商務印書館，2002:324.(責任編輯/姜超)