建設中國特色的法院信訪機制之我見

摘要:信訪是我國公民的憲法權利，也是公民的一種政治參與形式。涉訴信訪是司法民主的一種特殊形式。目前，我國法院在糾紛處理尤其是信訪制度的設計上還存在一定問題。應從信訪工作法制化、加強立案和司法救助工作以及加強信訪一體化建設等方面入手，進一步建立和健全法院信訪制度。

關鍵詞:涉訴信訪;司法民主;法院信訪機制

中圖分類號:D926.2 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0105—02

當前，信訪問題集中在民生、社保與社會救助、企業改制、土地征收與拆遷、環境保護、安全生產等方面，其中80%以上的系涉訴涉法上訪，在我國目前的司法環境下，信訪不應當成為與司法相沖突的社會矛盾解決方法，而應當在法院系統內部建立和健全信訪制度，完善法院內部的多元化糾紛解決機制。

一、涉訴信訪的概況

信訪制度是具有中國特色的政治制度設計，是黨和政府聯系群眾的重要渠道。1949年3月，中共中央遷到北平，當年8月就正式成立了中央書記處政治秘書室。1951年5月16日，毛主席作了《必須重視人民的通信》的批示，指出:“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度……。”[1] “新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。不久全國人大常委會辦公廳又設置了人民接待室，作為專門處理人民來信來訪日常工作的具體辦事機構。到1954年，中央人民政府各部委和直屬機構大多建立了信訪機構或配備了專、兼職信訪干部，全國有很多省和縣也按照中央的要求建立了相應機構。”“ 1954—1957年，來信來訪猛增，信訪機構進一步完善，中央有接待任務的50多個機構都建立了信訪機構，配備了信訪干部。”[2] 改革開放后，“1992—2004年，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪量呈持續上升趨勢。經過各級各部門的共同努力，2005年，全國信訪總量在持續12年上升后開始下降。”“但值得注意的是，全國縣以上黨政信訪工作機構受理的信訪總量雖然有所下降，但全年仍在1 000萬件(人)次以上的高位運行。”[3]

改革開放后，1980年6月20日最高人民法院頒布《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，初步形成了具有中國特色的司法信訪制度。近年來，涉法涉訴上訪日漸增多，成為了各級人民法院面臨的一個嚴峻問題。“1989年最高法院告訴申訴庭就向高、中級法院交辦查處重點申訴案件568件。經過及時審查處理，其中464件維持原判，改判104件。1990年最高法院辦理各類重點申訴案件734件。2003年最高法院共接待處理涉訴信訪12萬余件次，按照分級負責處理的原則，依法審查處理申訴和申請再審案件2 089件。”[4] 2006年，“地方各級人民法院共辦理群眾來信來訪3 995 244件(人)次，下降5.33%，其中涉訴信訪435 547件(人)次。審查申訴和申請再審196 342件，其中符合法定條件進入再審程序的47 902件，審結46 468件，改判15 867件，占當年生效案件總數的0.31%。”[5]

二、涉訴信訪基本成因分析

1.歷史因素。中國的法制傳統一向是行政與司法合一，自晚清修律以來，行政和司法才從形式上實現分離。新中國司法體系建設受我國傳統法制史和前蘇聯影響，與國家政權建設緊密相連，建國后雖然創立了人民代表大會制度將司法和行政作了表面區分，但在整個國家體制中，司法只是高度集權的國家機器的一個組成部分，司法與行政的實質性區分遠遠沒有完成，法律還遠遠沒有達到作為社會最后一道防線的功能，信訪問題往往成為地方黨委、政府干預司法審判的重要原因，信訪作為特殊的法律實踐形式，成為極具中國特色的一種法律現象，并得到廣泛的運用。這種政法不分的傳統下形成的信訪制度對新中國法律制度和司法實踐影響深遠。

2.立法因素。根據《中華人民共和國憲法》第41條規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”

3.糾紛解決機制因素。隨著改革開放和我國加入WTO，在社會轉型時期，舊的經濟結構和管理體制受到強烈沖擊，原有的許多糾紛處理機關已經無法適應新的形式。民眾也逐漸意識到，很多問題不再是行政系統所能解決的，而是一個法律問題，因此通過到法院、檢察院等機構運用法律手段解決問題的現象越來越普遍。自20世紀80年代以來，我國開始司法改革，其目標是要建立起“判決—執行”的審判模式，經過二十余年建設，訴訟、仲裁、復議等制度初步建立，但多元的糾紛解決體系尚未成熟，社會矛盾糾紛沒有建立起合理的分流機制和對濫訴行為的有效制裁機制，這直接導致了糾紛直接進入到訴訟程序，引起機制失衡。

4.司法救濟機制設計缺陷因素。我國目前的涉訴信訪幾乎都與司法救濟的缺陷有關，作為一種獨特的法律現象，我國法院的信訪者既有對法院生效裁判不服的人，也有被各級法院不予立案的人。各級法院不但要處理針對本院的申訴信訪而且有權也有責任處理對下級法院的申訴信訪。

由于社會各方面發展不平衡，整個司法體制在應對社會矛盾過程中也呈現出結構性的力不從心，對于土地糾紛、勞資糾紛、拆遷糾紛等多發性、容易引發上訪的糾紛，法院往往不立案，這一關閉救濟途徑的做法反而引發了更多的涉訴信訪問題。原最高法院院長肖揚曾指出，“由于法律對申訴沒有時間、次數、審級的限制，因此，接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作。” [6] 涉訴信訪問題的突出，說明我國司法救濟機制設計上還存在一定問題。

三、建立具有中國特色的法院信訪機制

1.將涉訴信訪工作法制化。目前《國務院信訪條例》適用于行政機關，僅對法院涉訴信訪工作具有參考作用，并且涉訴信訪工作不同于一般的信訪工作，它是一項專業性極強的工作，法院應當通過創設符合法律科學規律、適應現行法院審判管理體制的信訪機制。最高人民法院作為國家的最高司法機關，有必要制訂涉訴信訪問的專門司法解釋，將涉訴信訪工作法制化。借鑒審判流程管理的制度設計，明確信訪工作的職責、權限、審限、糾錯問責、操作規則和獎懲辦法。建立健全再審復查聽證制度，整理過濾申訴和申請再審信訪事由，剔除不符合再審立案條件的信訪案件。法院信訪工作公開化制度。將信訪機構及信訪人員、信訪案件受理范圍及職責分工、信訪案件的處理過程、信訪案件處理結果公開，給信訪者一個明確的答復。

2.法院信訪與立案工作相結合，加強立案和司法救助工作。目前信訪工作由立案庭的法官來辦理，但只是把信訪部分納入到申訴再審的軌道上。按照法制化和規范化的要求，如把信訪程序確定為決定再審的前置性預設程序，那么從事信訪工作的審判人員應當為程序法官，接訪處訪應視為程序審查工作，從體制上可將信訪部門與立案部門合并，直接建立立案信訪庭，將信訪與立案工作相結合，加強立案工作，給予公民更多、更徹底的司法救濟，要將當事人引向法院這一解決糾紛的正規渠道。

3.加強信訪一體化建設。在目前的社會環境下，全國各級法院信訪部門，應當采取上下聯動的工作機制，在涉訴信訪案件處理上體現總體控制，由最高人民法院統籌全國法院系統涉訴信訪案件處理工作，以強化信訪信息資源共享，節約法院和當事人信訪資源及其成本，防止因信訪接訪與處理脫節造成重大失誤，有效地促進涉訴信訪工作的良性開展。

4.對違法纏訪纏訴行為開展司法打擊。當前各地法院為做好息訪息訴做了大量工作，但有的單位為了求得一時的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。極少部分纏訪纏訴人或者進京上訪、越級上訪、在重大節日和敏感時期上訪，或者聚眾尋釁滋事、沖擊國家機關，或者長期向各級各部門上訪，嚴重擾亂了國家機關辦公秩序。對類似既無理又違法的纏訪纏訴行為，最高人民法院有必要在有關涉訴信訪司法解釋中，專門規定打擊違法纏訪纏訴內容，以必要的行政和刑事手段加強打擊以上訪為借口纏訪纏訴擾亂國家機關和社會秩序的行為。

從社會學的角度而言，涉訴信訪者是我們法律制度的信仰者，他們仍在我們現行法律制度框架內尋求幫助。法院對涉訴信訪工作的加強，不但能夠替公民申冤，而且為懲治腐敗官員，彌補常規制度的不足提供了一種重要的手段，同時從憲政角度還增強了自身的合法性。胡錦濤同志指出:“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。” [8]共和國的第一任最高法院院長沈鈞儒說:“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務的工作，人民司法工作者應該全心全意為人民服務;因而群眾路線是人民司法的一個基本問題。”[9]

參考文獻:

[1]劉絮，聶玉春.信訪工作手冊[M].北京:高等教育出版社，1988:26.

[2]刁杰成.人民信訪史略[M].北京:北京經濟學院出版社，1996:85.

[3]中央黨校進修一班第40期A班社會發展方向第三課題組.從信訪工作中的問題看和諧社會建設難點重點[J].中國城鄉橋，2007，(5):22-24.

[4]左衛民，何永軍.政法傳統與司法理性——以最高法院信訪制度為中心的研究[J].四川大學學報:哲學社會科學版，2005，(1).

[5]肖揚.向十屆全國人大四次會議作最高人民法院工作報告[EB/OL].中國法院網訊，2006-03-11.

[6]肖揚.向十屆全國人大二次會議作最高人民法院工作報告[EB/OL].中國法院網訊，2004-03-10.

[7]柴發邦.體制改革與完善訴訟制度[M].北京:中國人民公安大學出版社，1991:11-15.

[8]完善信訪制度建設維護人民群眾合法權益，文字實錄——訪全國人大代表、江西省委副秘書長、信訪局局長魏旋君，2008-03-17.

[9]沉鈞儒.沈鈞儒文集[M].北京:人民出版社，1994:661.

(責任編輯/吳鳳華)