國外土地管理的經驗及其對我國的啟示

摘要:土地是農業發展的根本，是人類賴以生存的基礎。美、日、韓、加拿大、新加坡等國家在土地管理中充分發揮政府的主導作用，突出法制建設，加強規劃控制、運用市場機制等措施，為我國的土地管理提供了重要的經驗借鑒。我國應在科學規劃，完善法律法規，提高土地利用水平，引入市場機制等方面下大氣力，扎實推進土地管理各項工作的有效實施。

關鍵詞:土地管理;國外經驗;策略選擇

中圖分類號:F293.2 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0044—02

土地作為稀缺的和不可再生的資源和資產，不僅能夠產生巨大的收益，而且關系國計民生，具有極其重要的綜合調控作用。土地管理是政府的一個重要職能，土地管理是促進國家和地區經濟發展，社會穩定，落實科學發展觀，促進可持續發展的重要環節，因此，無論是在中國還是在其他國家，都非常重視土地管理這一職能，發達國家在這一方面的成功經驗為我國未來的土地管理和改革具有一定的啟示意義。

一、國外土地管理的成功經驗分析

1.法制健全。為了規范土地管理，明確土地的取得、使用、保有、保護和處分的具體規定與程序， 很多成熟的市場經濟國家都制定有相關的法律。如美國擁有一整套比較健全的有極強約束力的土地管理法律法規體系。從聯邦政府到州、郡、市都有相配套的土地管理法律法規，且下級不得與上級法律相沖突。土地資源的權益、地籍管理、保護、規劃、開發利用、復墾、征用、地役權、執法力量及地產交易、捐贈、繼承和管理、仲裁等均有法可依[1]。美國制定的《聯邦土地政策和管理法》是土地管理的基本準則;日本規范土地的法律主要為《國有財產法 》;韓國為了有效地管理國有土地，1950年首次制定了國有財產法，1976年根據社會經濟發展的情況，全面修訂了國有財產法，要求利用國有土地引導私人土地開發，穩定土地市場，及時靈活地提供國民生活所需的公共用地;新加坡政府在長期的發展過程中形成了一套完整的土地管理體系和約束程序，以保障土地出讓合法合理。

2.規劃合理。加拿大、韓國以及日本等國家在土地管理過程中都十分重視土地的規劃管理。加拿大政府制定了一系列規劃進行管理，大體分為省級、地區級和市級規劃。省級規劃是一種政策性和戰略性文件，主要是劃分城市和農村地區的界線，強調保護農業用地，增強土地管理的經濟社會服務功能等等;地區級規劃是由地方政府制定，省政府批準，是政策性文件。主要目的是省級政策宣言變成自己的行動綱領，以指導地方政府以下幾項工作;市級規劃，又稱《土地分區管理法》，是法律條文，非常詳細和具體，具有強制性。主要內容包括:用途(住宅、商業和工業)、密度、建筑體積等[2]。韓國從1977年開始引人并實施國有財產管理計劃，定下了盡可能限制出售國有財產、側重保存的政策基調。國有土地管理計劃在一個會計年度來說，是管理和處理國有土地的預定準則。日本高度重視國土綜合開發規劃 ，在20世紀50年代經過戰后恢復階段后，自20世紀60年代初以來 ，先后進行了五次全國國土綜合開發規劃，為保障國土開發工作的順利開展發揮了重要作用。

3.市場運作。美國有發達的房地產交易市場，這有利于提高城市土地的利用效率;日本的土地市場管理:第一是土地供應與總量控制。日本為充分利用土地資源，合理開發地下空間，有效擴展城市容量，提高土地利用率，大力開發地下交通，發展地鐵體系，努力擴展土地經濟供給能力。同時，為了緩和土地供需矛盾，日本鼓勵建設高層公共住宅;第二是土地交易管理。日本政府從20世紀70年代開始建立了一整套的以限制土地交易為主要目的的土地交易管理制度。在該制度體系中，最重要的是土地交易審批制度，用以直接控制某些地區的地價水平及土地使用目的。日本的都、道、府、縣各地方政府在自己的行政區范圍內確定“限制區域 ”，其時效一般為 五年，限制區域確定后，在這個區域內的土地交易如果面積超過一定的標準，就必須得到地方政府的批準。土地交易雙方正式簽訂交易合同以前，必須向地方政府提出申請，政府對土地交易主要是從土地交易價格和土地使用目的兩個方面進行審查。交易價格審查以交易土地附近的地價水平及政府確定的限制價格為依據。

4.政府調控。成熟市場經濟國家的土地管理主要有三個特點:一是90%以上的國家都會在中央設立專門負責國有土地管理的機構;二是橫向管理普遍采取1+N模式，不僅有一個主導的國有土地管理機構，還有多個相關的法定管理機構;三是縱向管理體制多為垂直模式[3]。如新加坡土地管理局作為全國最大的公有土地管理者和持有者，負責監督其他國有土地管理與執法部門的活動;財務省是日本最主要的國有土地管理機構，但根據日本法律規定，農林水產省、國土交通省和法務省也具有相應國有土地管理職能;為協調中央與方政府間的關系和部門間的關系，加拿大組建了許多專門的政府協調機構，如加拿大土地利用委員會、聯邦政府土地利用委員會、加拿大海洋事務機構委員會等。美國內政部代表美國聯邦政府管理土地，下設土地管理局、礦產管理局、復墾局、地質調查局、地表采礦辦公室、國家公園管理局、魚類和野生動物管理局、印第安人事務局等，并在美國各地設立了 13 個區域性辦公室、58 個地區性辦公室、143個資源區辦公室作為土地管理派出機構[4]。

二、對我國的啟示

1.完善法律法規。為建立完善的國土規劃利用體系，應進一步通過立法，鞏固和保障土地利用總體規劃在國土規劃體系中的龍頭地位和具體實施。要加強土地管理的法律法規建設。目前，土地利用總體規劃、城市規劃、村鎮規劃等每一項規劃，在規劃的要求、程度、程序上都有法律規定，但尚缺乏一個能將上述規劃之間的銜接加以明確化的法律。因此，有必要進一步將規劃管理體制法制化，確保土地利用總體規劃在國土資源合理配置和經濟可持續發展中的引導作用。為保障規劃的實施，財政部門應在金融、稅收方面給予積極穩妥的優惠政策，以保障地方建設的順利開展。有效利用民間力量，并保證公共投資適當分配。政府部門與民間部門密切合作，共同進行地方建設，要增加居民及民間團體參與決策的機會和渠道，建立和完善土地管理的群眾參與與監督機制。

2.制定長遠規劃。為了提高規劃的科學性，同時不斷探索適合本國國情的國土規劃理論和方法，以增加規劃的彈性，中國的國土規劃在理論和方法上應不斷創新，建立符合不同層次需要的國土規劃管理信息系統。國土規劃的編制方法還應側重于公眾參與的方法，采取開放、包容和交互的方式將公民的意識納入規劃的過程;同時增加公告和聽證程序，提高國土規劃的社會可接受性。中國的國土規劃體系應由國土規劃、土地利用總體規劃、各類專項規劃構成[5]。不同規劃類型根據其目的，再按行政區域分為全國規劃和區域規劃;目前尚缺乏對土地利用規劃具有指導意義的國土規劃。國土規劃不僅應平衡資源環境供給和社會發展需要的矛盾，為經濟發展提供資源保障，而且應以各單項規劃為基礎，從土地、礦產、水資源的耦合機制出發，在更高層次和更遠的時間上檢討、協調并提出綜合開發與整治方案。

3.引入市場機制。根據國務院的有關規定，目前我國土地市場的六項基本制度正在積極建立與完善，即城市建設用地統一供應制度，建設用地總量控制制度，土地使用權入市交易制度，基準地價更新和公布制度，土地登記公開查詢制度和集體決策內部會審制度[6]。我國目前的土地需求量持續增長，地價也在快速上漲。但我們要看到日本土地市場在高速增長后正經歷著長時期的持續下跌，因此，我們要引以為誡，不斷建立與健全土地市場制度，繼續推進土地市場秩序治理整頓工作，要加強土地市場建設，促進市場穩定發展。同時，要建立土地市場動態監測制度，有效利用土地稅收、國家財政政策等對土地交易與地價市場進行干預，積極穩妥地促進土地市場的穩步規范發展。

4.提高土地利用水平。目前中國許多城鄉的布局和結構不夠合理，城市土地集約化利用程度不是很高，城市擴張占用耕地的現象尤為突出。中國應借鑒他國集約利用土地的經驗，以都市圈的緊湊型發展來帶動中國整個的城市化進程，既有利于控制目前中小城市過度擴張浪費土地資源的現象，又有利于提高大都市圈土地的承載力和區域協調能力，避免重復建設、促進資源共享、提高土地利用效率。除此之外，還要及時開展農村居民點合并，整頓因人口轉移而閑置的土地，恢復耕作或轉作城市用地，及時調整農村占地結構減少不必要的雙重占地問題，合理調整村鎮結構，改變分散布局多占耕地的局面。針對中國人多地少的基本國情，應建立更為具體和更加完善的耕地保護機制，提高土地利用水平。

它山之石，可以攻玉。中國應該借鑒他國土地管理的優勢，建立健全完善的土地法律體系;采用先進的信息管理技術實行實時地籍管理;加快國有土地交易市場的建設，加強國有土地交易的管理，提高土地使用效率;解決人員素質參差不齊的問題，提高土地管理效率;這對于充分發揮土地資源的優勢，高效地實行土地管理，將發揮積極的促進作用。

參考文獻:

[1]孫利.美國土地管理的機制和特點[J].國土資源導刊，2007，(6):76-78.

[2]何芳，肖宗仁，唐龍.國外土地管理服務理念[J].資源導刊，2008，(11):44-45.

[3]劉麗.世界主要國家國有土地管理概述[J].國土資源情報，2008，(1):2-7.

[4]孫利.中美土地管理機構及職能的對比分析[J].國土資源導刊，2007，(1):58-60.

[5]孫強，等.日本耕地保護與土地管理的歷史經驗及其對中國的啟示[J].北京大學學報:自然科學版，2008，(2):249-256.

[6]靳鳳梅.日本土地管理經驗對我們的啟示[J].時代經貿，2008，(6):71.(責任編輯/李璐瑤)