“新機制”在西部欠發達地區實施現狀與建議

摘要:實行“經費省級政府統籌、管理以縣為主”的管理體制，是“新機制”的突出特征和貢獻。從近兩年的實施效果看，“新機制”產生了明顯的效應。繼續加大經費投入、規范公用經費開支、避免輟學的“反彈”現象、加強預算管理等是當前亟需關注的問題。

關鍵詞:新機制;西北農村;建議

中圖分類號:F127 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0042—02

一、西北地區免費義務教育政策的實施情況

1.家長、社區、學生及教師對新機制的了解程度。2005年9月，財政部、中宣部、教育部發出通知，要求有關省、自治區、直轄市的相關部門做好免費義務教育的宣傳工作。通知要求，各地財政、教育部門要會同宣傳部門編寫宣傳手冊，發放到農村每所學校。村委會要根據宣傳手冊內容，利用村務板報等形式進行宣傳?？h級教育、財政、宣傳部門要統一印制單頁發放到學生和家長手中。通知進一步要求，各地要通過廣播、電視、報刊等新聞媒體開展這一政策的宣傳工作。那么在現實中，教師、學生及學生家長對這一政策的了解情況又如何呢?

根據“免費義務教育項目實施監測”項目在陜、甘、寧三省調查的數據顯示，有47.8%的學生很了解免費義務教育政策，有41.4%的學生了解一點，有8.3%的學生不太了解，還有2.5%的學生對免費義務教育政策不知道;家長對免費義務教育的了解程度，所調查的2 287名學生家長中，對免費義務教育政策很了解的占27.2%，了解一點的占52.0%，不太了解的占14.0%，不知道的占6.8%，可見，很多家長對免費義務教育政策的了解還僅僅停留在表面，對免費義務教育實質的了解不足。

2.對新機制的了解途徑。2005年12月，國務院召開常務會議，會議提出從2006年開始全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費，這是我國教育發展史上的里程碑事件，對社會的和諧發展起著重要的推動作用。實施免費義務教育是黨和政府了解民生、關注民生，維護廣大人民群眾根本利益的“民心工程”。對這一新政策的宣傳是否到位也將影響到實施的效果。

3.“新機制”經費到位情況。經費是保障一切工作順利進行的先決條件和首要條件。只有中央和地方資金到位了，義務教育經費經費保障機制才能真正運轉起來。2006年，各級財政為這次改革共安排了361億的資金，用于免除學雜費，補助公用經費、校舍維修改造、免費教科書，寄宿生生活費的補助等等。因此，資金撥付到位情況是落實免費義務教育政策工作的關鍵，這也直接關系到這項惠民政策能否落實到實處。就經費的到位情況，筆者與新疆的一位權威人士交談，他說:(免費義務教育)經費不能按時到位，好多學校開學初花銷最多，由于沒有資金，只好欠賬，給學校工作帶來不利，主要是縣財政局撥放遲造成的，縣財政局撥給教育局大概分幾批撥款，(我們)這學期拿到的第一批款是11月初，推遲了整整2個月，第一批撥款大概能占全部經費的20%左右。到現在(2007年11月16日)，沒有撥的還占全年的30%，前面已經撥了三次。“普九”期間的欠賬，好多學校還沒有還清楚!

4.“新機制”實施中仍然存在的問題。綜上所述，“新機制”實施兩年來取得了顯著的成效，但由于這一改革涉及面廣、政策性強、任務緊迫，因而不可能一蹴而就。換言之，“新機制”的完全到位還需歷經一段較長的時間，其在實施過程中還面臨著許多亟待解決的具體問題與矛盾，而且隨著改革的繼續推進和深入，還可能會派生出一些新問題、新矛盾。對此，我們認為教育理論界和各級政府部門應予以“跟進式”的高度地關注和重視。根據筆者的調查研究，我們認為當前“新機制”進一步推行需要關注以下幾個問題:

(1)新機制實施以來，西部地區輟學率有不同程度的上升，但整體并不明顯，還有個別縣出現了輟學率反彈現象。

這是因為:其一，農村義務教育是我國義務教育的大頭，其人口占我國義務教育總人口的78%。目前經費上的供需矛盾十分突出，在新體制下即便是中央政府和省級政府加大了財政轉移支付的力度，也很難在較短的時期內彌補其龐大的資金需求缺口，因此我國農村義務教育經費資金供求之間的矛盾仍將長期存在。在調研中我們發現，一些學校在改革后所得到的補助資金不能完全彌補以前收費條件下所獲得的資金總額，與學校實際支出需求存在較大差距。其二，隨著農業稅的廢除，原有的農村義務教育投資體制被迅即打破，而新體制又很難一步到位，這導致在目前過渡時期一些地方的農村義務教育發展出現了滑坡現象。基于以上原因，制約西部地區學生輟學的主要根源(學費問題)不能在短時間內根除，甚至會出現反彈現象。

(2)家庭經濟、撫養人的受教育程度、學校距離的遠近、學校教育質量、生師比、師資水平等因素都仍是影響兒童輟學的因素，不過家庭經濟和撫養人對兒童輟學的影響已有顯性因素變為潛在因素，它們對適齡兒童輟學的影響都是通過學生的學業成績起作用。

(3)在財政方面:新機制實施以來，縣財政能力有所提高，校公用經費支出較為寬松，但歷史欠債數額較大，財政壓力較大。自1985年教育體制改革以來，鄉(鎮)政府和農民群眾承擔了農村義務教育投入方面的主要責任。1994年農村稅費改革后，隨著中央財政和地方財政收支結構的變化，國家開始對農村義務教育管理體制逐步進行調整，并呈現出了重心上移的趨勢，這突出表現為中央財政和省級財政的轉移支付功能逐漸得到加強。2006年全面廢除農業稅后，縣級財政收支狀況及義務教育收支結構發生了根本性變化，在這種背景下，“以縣為主”的農村義務教育財政管理體制的弊端日益凸現?！八栀Y金由中央和地方按照免學雜費資金的分擔比例共同承擔”，但從目前的實施狀況看，這一政策在許多地方的落實并未完全到位。

二、政策建議

1.進一步加大宣傳力度。免費義務教育的實施，是人民教育國家辦，國家辦教育為人民的真正體現，但是從目前的宣傳力度來看，大多數人只是依靠學校獲得相關信息，因此我們建議政府和新聞媒介應加大宣傳力度，可以采取辦板報、拉橫幅、發傳單、電視、廣播、發公開信等多種形式，向當地群眾宣傳免費義務教育的相關政策，加強廣大群眾和學校的親和力，減少抵觸情緒。

2.辦學經費投入不足，是長期困擾我國農村義務教育發展的突出難題。從長遠來看，隨著“新機制”的建立健全和我國經濟實力的增長，這種狀況將會從根本上得到緩解和改善，但這無疑需要歷經一定的歷史過程。換而言之，在當前和今后較長的一段時期內，經費短缺、資金匱乏的矛盾依然會嚴重困擾農村義務教育的發展。

3.針對各學校在兩免一補學生名額確定上的差異，應進一步建立健全相關法律措施。兩免一補是一項民心工程，應制定詳細的操作性的實施細則，明確資助對象，評估程序，加大監督力度。雖然各縣都制定了貧困生的標準，但是對貧困生標準的界定很不一致，有些縣是由民政部門制定的，有些是由教育部門制定的，還有一些是由財政部門制定的。在學生名額的具體確定上，首先要規定詳細的“兩免一補”學生名額評審程序，可先由學生提出申請，出示相關證明，班主任組織，班委會選舉，然后上報學校，由學校組成評審小組，小組成員由學校相關領導、教師、村長等組成，學校評審結束后，學生名單采取公示的方式，征求其他學生和教師的意見，公示完畢沒有問題者可報學區審批;其次，在兩免一補資助金發放上，要采取公開、透明的方式，發放完畢要出示發放公告。

4.針對學校“普九”期間造成的負債現象，一方面，我們建議國家相關部門應深入調查，確定無疑后采取由國家財政、當地財政、學校三級按相關比例償還，另一方面，要嚴厲杜絕在此期間虛報、瞞報以及貪污腐敗等的現象的發生;同時，針對兩免一補教育經費嚴重滯后現象，除了一方面加大教育投入外，我們建議國家應建立兩免一補專用基金，建立兩免一補基金管理和監督機構，實行專款專用，專人負責的教育管理制度。各級政府和教育主管部門要把兩免一補基金的撥發拉入相應的政績考核之中，保障兩免一補教育基金的順利撥放，促使學校教育教學工作的順利實施。

5.加強農村中小學預算管理工作，提高預算水平。“新機制”實施以來，按照財政部、教育部的要求各地均開展了農村中小學預算編制培訓工作。但據筆者調查了解，縣級培訓比較簡單，效果也不甚理想。有許多農村中小學校長和財會人員還沒有完全掌握預算編制的要求與方法，一些地方對農村中小學預算工作的認識也不到位，甚至在一些地區農村中小學預算編制制度至今尚未真正建立，還有一些地方出現為了應付上級檢查而弄虛作假編制預算等現象。對此，建議各地區有關部門要認真貫徹落實 “新機制”的相關政策，全面編制農村中小學經費預算;要嚴格實行“校財局管”的管理體制，健全農村中小學預算資金支付管理制度;縣級教育行政部門應加強對農村中小學財務工作的統一、規范管理，嚴格按照預算安排支付各項開支;要大力推行農村中小學財務公開制度，增強資金使用的透明度，堅決杜絕擠占、截留、挪用教育經費現象的發生?？傊?，要從制度上體制上保證農村中小學各項經費的合理收支，確保農村中小學的正常運轉。

注釋:

①“校財局管”即成立縣(市)教育經費管理中心，按照“集中管理、分校核算”的原則，統一管理縣內中小學的財務活動，各校的財務收支分校核算。這樣做既可以規范財務收支行為，提高資金使用效率，又可以從源頭上預防經濟違法違規現象的發生。

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