韓國的地方自治及其對我國民族區域自治的啟示和借鑒

摘要:韓國的地方自治是以團體自治為主要內容的自治模式，同時又在近期引進了居民自治的因素，旨在擴大居民參與的程度。韓國地方自治制度的發展和演變具有內在的歷史因素，其地方自治制度在國家建設中發揮了良好的功能，為經濟發展提供了穩定的社會環境，探尋韓國地方自治的發展過程，研究其中的成功經驗，有利于我國民族區域自治制度的完善。

關鍵詞:韓國;地方自治;自治模式;團體自治;居民自治

中圖分類號:K312.6 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)19—0040—02

地方自治是指一般情況下國家不得干預的、一定地域范圍內的居民自愿通過民主方式組成自治團體，產生自治機關，自行處理與自己有關的事務的一種社會管理方式[1]。韓國地方自治的發展形成了符合自身實際的團體自治模式，近幾年，擴大居民參與制度的改革對于擴大民主主義具有重大意義，值得學習和研究。

一、韓國地方自治的起源和發展

韓國建國后，引進西方的地方自治理念和實踐經驗，于1949年頒布了地方自治法，但是由于政治原因，地方自治沒能得到真正實施，真正意義上的地方自治，是通過在全國范圍內實行地方議會選舉和地方自治團體之長選舉實現的。

韓國的地方自治法頒布后，地方自治并未真正實施。1961年，地方議會被軍政府解散。20世紀80年代中期開始韓國中央政府鼓勵地方開展地方自的可行性研究，并計劃恢復地方自治。從1985年開始，韓國舉行了多次公開聽證會和研討會，有關這一議題的文章和書籍也開始出現。1988年，韓國中央政府修訂了地方自治法。根據新法，漢城特別市、6個自治市和9個道被定為高級地方政府。漢城的區、自治市、市(小市)和郡被定為低級地方政府實體，做這種區分就是為了分階段推行地方自治。韓國于1991年3月舉行了小行政單位(小市郡和大城市的區)的議會選舉，1991年6月舉行了大行政單位(大城市和道)的議會選舉。修改后的法律授權地方議會對地方政府進行檢查和審計。1995年舉行了地方政府長官的選舉。1995年全國進行了道政府知事和廣域市長選舉。地方政府長官由中央政府任命，他們的自治決策權力實際上并不存在。1998年舉行了第二次全國地方選舉。之后，開始每四年進行一次地方選舉。至此，韓國的地方自治才開始了正常運作，真正走上了民主發展的道路。

二、韓國地方自治的主要內容和發展趨勢

韓國的地方自治主要規定在憲法和地方自治法中，地方自治法是有關地方自治的基本法律。近幾年，韓國不斷對地方自治進行革新，如引進擴大居民參與的相關制度，加強地方自治團體的自治立法權和財政自立度等。

(一)韓國地方自治的主要內容

在《憲法》第八章的“地方自治”這一章和以下的第117條和第118條的“地方自治團體”、“自治法規”、“地方議會”、“地方自治團體組成”、“地方議會議員的團體長的選任方法”等的基本內容和領域都是以憲法規定的[2]。韓國憲法第117條規定，“地方政府應負責處理當地居民的福利事務和財產管理，并將根據國家法律和法規范圍內制訂地方自治條例。”韓國現行地方自治法由十章及附則構成。第一章總則、第二章居民、第三章條例和規則、第四章選舉、第五章地方議會、第六章執行機關、第七章財務、第八章地方自治團體相互間的關系、第九章國家的指導與監督、第十章首爾特別市等大城市行政的特例，附則。

韓國的地方自治機關是以一定地(區)域為基礎劃分的，由國家授予自治權，按其權限和責任處理地方事務，具有法人資格的地方自治主體[3]。依據地方自治法，韓國的地方自治機關有兩種類型:特別市、直轄市和道的自治機關以及市、郡和區(自治區)的自治機關，包括地方議會和地方政府。在韓國地方自治法中，地方議會和市長(團體長)處于對等關系，類似于總統制下的國會與總統的關系。地方議會議員是通過居民的普通、平等、直接、秘密選舉而產生。韓國地方議會組織分為兩種組織體系:一種是由議員組成的會議體組織，包括議長、副議長、委員會等[4]。議員的任期是四年，地方議會每年召開兩次定期會議，也可以召開臨時會議。議長和副議長的任期為二年，旨在活躍地方議會的構成和活動。地方政府由特別市、廣域市、道和市、郡、區2個行政級別構成，在市、郡、區下面的行政機關是邑、面、洞。目前，韓國有16個道級政府和232個較低級別的地方政府，其中包括74個市政府、89個郡政府和自治市內的69個區政府[5]。韓國地方政府的組成采用機構分立型，即地方自治團體是擔任決策的最高機構，設有地方議會，由居民直接選舉。另外，地方自治團體設有團體長，團體長由居民直接選舉，團體長作為地方自治團體代表，表明地方自治團體的意思，合并管理其事務。道級政府盡管具有一些獨立職能，但基本上發揮著中央政府與市政府之間的中間作用。市政府通過行政區機制向國民提供服務。這一機制由郡政府下設的邑與面和市政府所屬的區政府下設的洞組成。

(二)韓國地方自治的發展趨勢

韓國的地方自治一直隨著全國的改革而發展完善的，韓國改革的主要領域便是地方政府問題，這一趨勢將繼續存在。中央政府通過減少人員和機構調整對行政機構、地方公共企業和經濟上得到地方政府支持的其它組織進行精簡并引入高效管理機制。根據自治行政部起草的改革計劃，市政府行政區域辦公室(邑、面和洞)將在總數上大量減少并轉換為地區服務中心。

韓國的地方自治制度隨著民主主義的發展，逐漸通過法律的完善去補救。近年來韓國積極引進擴大居民參與的有關制度，采取了許多措施，要點如下[6]:

1.居民投票。地方自治法第13條之2第1款規定，對于給予居民課以過度的負擔或造成重大影響的地方自治團體的主要決定事項，地方自治團體之長可以實施居民投票。這一制度意味著居民作為地方自治團體的主人，直接參與到關于該地方自治團體的主要事項和議事決定，從這個意義上，該項制度為實現直接民主主義理想做出了貢獻。

2.條例的制定及改廢(修改與廢止)請求。這一制度僅僅意味著居民可以向該地方自治團體之長請求條例的制定及改廢，即居民不能依據此項制度直接制定或改廢條例。這一請求權規定在地方自治法第13條之3。

3.監察請求。地方自治法第13條之4規定，地方自治團體的19歲以上的居民，認為對該地方自治團體及其長的權限所屬的事務的處理違反法令或顯著危害公益時，……可以以該地方自治團體的條例所規定的19歲以上的居民數以上的聯名向主管部長官提起監察請求。

4.居民訴訟。韓國地方自治法于2005年1月首次規定了居民訴訟，規定在第13條之5以及第13條之7。可以說，居民訴訟制度是以美國的納稅人訴訟和日本的居民訴訟為模型而引入的。

5.居民傳喚。居民有傳喚該地方自治團體之長及地方議會議員的權利(地方自治法第13條之8第1款)。

6.其他。與地區居民生活密切相關的事務，根據難易程度分配給不同級別的地方政府處理，直至由國家予以解決;加強地方自治團體的自治立法權;提高地方自治團體的財政自立度。

三、韓國地方自治對我國民族區域自治的啟示及借鑒

我國的民族區域自治制度是民族自治和區域自治的有機結合，偏重于民族自治。但是由于民族自治地方少數民族公民的自治意識淡薄，參與本地方政治生活的積極性不高，在一定程度上阻礙了民族區域自治地方的民主進程。不過，隨著現代民主的發展，現代的地方自治首先應該是一種民主政治，而地方治理的民主化，是全國政治民主的基礎[7]。民族區域自治制度作為一種地方自治制度，目的就是為了保障少數民族公民參與國家事務和本民族、本地方事務管理的權利，但是實踐中民族區域自治的自治權集中于自治機關，而代議制固有的弊端日益突現以及我國選舉制度存在的問題，在很大程度上剝奪了各民族公民的參與權，這違背了設立民族區域自治制度的初衷，也扭曲了民族區域自治的本質。

實踐證明，對選舉制度和人民代表大會制度的改革不是完善民族區域自治的最終途徑，探求新的出路才是關鍵所在。在中國深化政治體制改革，擴大人民民主的大背景下，提高民族區域自治地方各少數民族公民的政治參與程度是學界面臨的重大理論課題，也是制度實踐所要解決的現實問題之一。完善民族區域自治制度，可以借鑒國外先進的地方自治理念和實踐經驗，為民族自治地方的經濟發展和民主建設注入新的活力，繼續為社會穩定、國家發展和民族團結進步作出貢獻。所以借鑒韓國地方自治制度中居民自治的有益經驗，擴大民族自治地方各民族公民參與本地方政治生活的廣度與深度，是解決民族自治地方民主建設問題的一個突破口。黨的十六大、十七大均提出擴大公民有序政治參與的民主建設方針，意在擴大人民民主，完善社會主義民主政治建設。這給全國尤其是民族自治地方的民主建設提供了一個難得的契機，民族自治地方應當抓住機遇，適當地擴大各民族公民的政治參與程度，賦予各民族公民一定事項范圍內制定、修改、廢止自治條例、單行條例的權利，拓展公民參與本自治地方政治生活的途徑，保障公民廣泛而有效的參與，使自治機關適當還政于民，以公民的參與加強監督，有利于民族區域自治制度目標的實現，也有助于人民民主的不斷發展。

參考文獻:

[1]周小平，劉志強.地方自治的理論與實踐[J].法治研究.2007，(6):51.

[2]董連伊.韓國地方自治制度比較研究[D].上海交通大學碩士學位論文，2007:4.

[3]韓國國家機構[EB/OL].中國機構網，http://www.chinaorg.cn，2009

-06-17.

[4]金瑛.韓國地方議會的組成、職權與運作[J].當代韓國.2004年夏季號:38.

[5]韓國地方政府[EB/OL].韓國在線，http://www.hanguo.net.cn/?m=29

mid=13，2009-06-17.

[6][韓]洪井善.韓國的地方自治制度[G] //吳東鎬，譯.韓國地方自治法學會.地方自治法研究.新文化出版社，2006.

[7]李國忠.中國地方自治百年發展論略[J].南開學報:哲學社會科學版，2003，(5):35.(責任編輯/李璐瑤)