論行政法治化的成本控制

翟曉舟

[摘 要] 合理節約有限資源,控制行政成本成為政府行政關注的主要焦點。應通過對政府行政法治化過程中的直接法治成本、機會法治成本以及法治社會成本進行合理控制,促進我國政府行政法治化取得最佳績效。

[關鍵詞] 政府行政;法治化;成本控制

2008年2月28日我國政府發表了《中國的法治建設》白皮書,該書指出我國通過建立健全行政執法和司法的組織法制和工作機制,保證了行政和司法機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。行政立法和制度建設進一步加強,各類公開辦事制度不斷完善,法治政府建設不斷推進。公安機關依法履行職責,維護國家安全和社會治安秩序,保障人民安居樂業。審判機關和檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權,堅持以事實為依據、以法律為準繩,堅持公民在法律面前一律平等,維護和實現司法公正和權威,依法行政和公正司法水平正在不斷提高。然而,政府行政的最終目的主要集中在“首先,政府能夠適當地和成功地進行什么工作。其次,政府怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作”[1]兩個方面,因此,如何降低政府行政法治化進程中產生行政成本是我國法治化建設順利進行的前提條件以及有效保障。

一、政府行政法治化

“法治”一詞的存在歷史久遠,我國以及古希臘諸多論著中都有對于“法治”的論述。“《管子?明法》有:‘以法治國,則舉措而已,《商君書?任法》有:‘任法而治國,《韓非子?心度》有:‘治民無常,唯以法治,他們都把:‘法治作為一種治國方略。亞里士多德在《政治學》中明確主張‘法治優于一人之治。后人也常在這種意義上使用法治概念。”[2]近現代意義上的“法治”理念由17—18世紀資產階級革命時期的啟蒙思想家提出,他們系統論述了民主、自由、人權、憲政、法治、分權、人民主權等法治理論,為建立資產階級民主法治奠定了理論基礎。

依法行政,建設法治政府,是全面落實依法治國基本方略的重要內容,是我國政府施政的基本準則。現代性意義上的法治觀念及其實踐引入中國是晚清時的事情。以康有為、梁啟超為代表所倡導的改良運動對滿清朝廷影響頗深,康有為曾疾呼,所謂變法,須自制度、法律先為改定。[3]新中國成立以后的法治則是在1979年《中共中央關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中被首次提及,并且在近二十年后的1997年才作為治國理念提出的。多年來,中國政府采取一系列措施切實推進依法行政,建設法治政府。繼1999年頒布《關于全面推進依法行政的決定》后,2004年中國政府又發布了《全面推進依法行政實施綱要》,明確了建設法治政府的目標,提出了此后10年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。目前,中國各級人民政府的行政權力已逐步納入法治化軌道,規范政府權力和運行的法律制度基本形成,依法行政取得了重要進展。

二、法治化成本

成本是商品經濟的產物,它是企業為生產商品或提供勞務等所耗費的物化勞動和活勞動中的必要勞動價值的貨幣表現。馬克思在《資本論》第三卷中從價值構成入手提出了成本的含義。所謂成本,是資本主義的成本,是耗費的資本,是對資本家而言的。在商品價值的三個組成部分(c,v,m)中,不變資本價值(c)和可變資本價值(v)“補償所消耗的生產資料價格和所使用的勞動力價格的部分,只是補償商品使資本家自身耗費的東西,所以對資本家來說,這就是商品的成本價格”。[4]資源稀缺促使參與經濟活動的主體必須通過承擔相應的費用來獲得資源,資源有限促使參與經濟活動的主體必須有效使用資源,比如建設節約型社會,遵循最有效利用原則等,以降低成本,實現利益最大化,而在這個過程中,成本始終是問題的焦點。因此,如何降低商品的成本價格是幫助資本家提高利潤率的核心問題之一,而各國政府在實行公共行政時同樣面臨控制成本實現效益最大化的問題。良性運行及政府行政法治化本身是提高政府績效的有效途徑之一,反之則會帶來負效益。

三、法治化成本控制

1、直接成本控制

直接法治成本指為了達成某項法治績效而直接支出的成本費用,可以通過政府財政預算得出。直接成本又可以被稱之為顯性成本(Explicit Cost)。顯性成本是計入賬內的、看得見的實際支出,例如支付的行政費用、執法費用、司法費用等,是有形的成本。一般會計計算出來的成本都是顯性成本,從某種角度講,顯性成本反映的是實際應用成本,可以在法治實施價值中得到反映,具有可直接計算的特點。

直接法治成本比較容易控制,通常通過政府實施法治的預算支出以及實際支出可以獲得較為精確的結果,進而進行成本精簡。就其預算方面來說,預算控制模式分為緊控制(tight budgetary control)和松控制(loose budgetary control)。預算緊控制是一種傳統的預算控制模式,在這種模式下,預算既是員工的奮斗目標,也是考核其業績的主要依據,預算指標顯示剛性特點。預算松控制是近年來在國外逐漸興起的一種預算控制模式,其典型代表就是在歐洲一些大公司實施的有“超越預算(beyond budgeting)”模式。所謂“超越預算”,確切地說應該是超越預算緊控制,在該模式中預算主要用作溝通和計劃的工具,每年管理人員會照樣編制、復查、修訂、批準預算,每年或每季會將實際業績與預算比較,分析和解釋差異,但是預算并不被視為是對預算執行者約束和評價的標準。隨著經營環境和預測前提條件的改變,初始的預測和預算可以修改,預算目標沒有達到并不意味著業績不佳。預算松控制源于人本主義的管理思想,其主要控制對象由緊控制中的內部組織單位和人員轉向組織外部的環境變量。[5]比如,現代法治以分權制衡為建立基礎,而分權產生的權力分散,制衡產生的權力牽制必然會在一定條件下導致部門以及人員法治效率的消解。超越預算模式可以通過合理財務預測和計劃,即預測執法組織未來的短期執法與收效之比來設置財務績效目標;建立以綜合指標為基礎的執法行為管理與評價系統;設立高績效執法激勵機制等途徑適當降低法治效率的消解來提高政府法治績效。

2、機會法治成本控制

機會法治成本指為了達成某項法治績效而犧牲另一決策行為而產生的成本費用。用曼昆的話說,就是從事某種選擇所必須放棄的最有價值的其他選擇。機會成本(Opportunity Cost)實際上是由于任何一個行政行為的資金支出都具有專注性,二注收入即所謂同時分為二個或多個方面的注入,如一個單位投資額分為二個注入方面來獲取收益是不可能實現的。一個單位的投資額只能在同一時間專注于某個行業的某一點上,這即是“投資專注”性。因此,任何一個行政行為的資金支出不能同時被假設為獲得二筆或二筆以上收益。在計算機會成本時我們不能用一筆投資的二注收入來疊加,也不能用它的二注成本耗費來疊加。

機會成本理論以由于資源稀缺而產生的選擇為基礎,為政府行政需要科學合理化提供的理論依據,并且明確了資源合理配置以及有效利用的意義,同時提出了機會政府法治績效成本控制的途徑,那就是選擇機會成本低于其他選擇的選擇。具體來說,在社會生活中,可以維持社會秩序,調整人與人之間關系的規則不僅只有法律,是否所有的社會關系都要選擇法律途徑進行調整,或者是否選擇此種法律,又或者選擇彼種法律,選擇不同則結果不同,由此支付的成本也不同。“相對于‘人治和‘無為之治,法治無疑具有相當的進步性和科學性。可以說,法治堪稱迄今人類社會所能建構的相對而言更符合人之本性的相對理想的一種權威性制度安排,法治是‘最好的人治永遠不可企及的情況下的最佳選擇……然而,法治本身也只能是一種有缺憾的制度文明,有著自身難以克服的局限性。”[6]在法治進程中,依然要謹慎評估不同法律以及其他社會規范的運行成本,選擇運行成本更低的途徑解決社會糾紛,維護社會秩序。比如,《中華人民共和國行政許可法》就為我們提供了一個有效降低機會成本的范例。《中華人民共和國行政許可法》第十一條規定,設定行政許可,應當遵循經濟和社會發展規律,有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性,維護公共利益和社會秩序,促進經濟、社會和生態環境協調發展。第十三條規定,通過公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節的;行業組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的可以不設行政許可。通過對使用《中華人民共和國行政許可法》進行法治的成本與其他途徑成本估算的比較,以及兩種途徑收益的比較,可以得出實施《中華人民共和國行政許可法》的機會成本,該機會成本用于最后對政府實施法治的績效成本的比對。如果依據該法規定,《中華人民共和國行政許可法》可以在理應通過政府法治途徑解決的情境下實施,那么應該計入政府法治績效的成本為《中華人民共和國行政許可法》實施的機會成本減去其所獲得的收益之差;反之,在本可以通過公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節的;行業組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的若干情境下實施了《中華人民共和國行政許可法》,則應該計入政府法治績效的成本為《中華人民共和國行政許可法》實施的機會成本加上社會成本之和。顯然,兩相比較之后,前者可以有效降低機會法治成本。

3、法治社會成本控制

法治社會成本指為了達成某項法治績效而造成的社會、生態等負面影響。社會成本一般影響面廣,負面影響往往難以計量,比如說由于生態環境的改變涉及到的心理感受的變化;有時影響周期較長,比如建立化工廠造成的環境損害;有些負面影響的因果關系難以辨別,比如科斯總是說鐵路附近的稻田會因火車噴出火星而貶值,但是有人卻發現了科斯定理的例外,東京附近的稻田因為火車趕走了麻雀而有所升值。

法治社會成本損失往往體現在法律從業者能夠充分認識到作為上層建筑的法律對經濟制度的影響,卻忽略了經濟基礎對上層建筑的作用。比如實踐中,要求污染企業對污染所引起的損害負賠償責任的案件比比皆是,如果損害事實存在,法律(或者說執法者依據法律)通常會要求污染企業進行賠償,或者處以罰款,或者停產停業,進而會有相關法律規定污染企業應根據其導致污染的程度納稅,或者責令污染企業遷入指定工業區域內,以減少或者消除污染隱患。然而這些解決方法也許只是解決問題的方法,卻并不足以在市場經濟條件下達到雙方當事人的效益最大化,并不能體現法治的績效。在解決這類問題時,我們往往只考慮了問題的一個方面,即污染企業的污染行為所造成的損害,事實上,這里還包括了問題的另一個方面,即污染企業本身帶給社會的經濟效益,對污染企業的處罰實質上也是一種經濟效益的損害,這兩種損害哪一種才應該是被社會允許存在的損害。19世紀末,德國學者埃克斯納﹒雷特萊認為“為求得社會更快更大的發展,就必須在一定程度上允許某種損害的存在”因而提出“被允許的危險”理論。該理論主張,經濟高速發展、科技進步、人類生產、生活分工不斷細化,社會中的高度危險行業、公害現象帶有侵害各種法益的危險性,但又為社會發展不可或缺。如果不加以禁止,其危險性會造成更多法益的損害;如果予以禁止,將會不利于社會發展進步以及對人類的生產、生活造成負面影響。“被允許的危險”理論產生的目的就在于調和受法律保護的公眾人身和財產的安全與現代公益事業之間的矛盾關系。據此,在要求污染企業對污染所引起的損害負賠償責任的案件中,為了避免損害他人,污染企業可以加強預防措施或搬至他處,但是這兩種方法都會增加一筆可觀的成本。同樣,如果賠償費少于加強預防措施或搬至他處的成本,污染企業也可以選擇支付賠償費,于是,賠償費成為產品成本之一。當成本在不得不從事污染工業的企業中普遍存在時,社會總資源配置將會受到影響,比如紙張價格的上漲,進而居民的消費支出增加。如果損害方無須對引起的損失負責,受污染地區可以采取比使由于賠償費進入產品成本所引發的居民消費支出普遍增加,物價上漲更為經濟的方法處理由于污染造成的損失,就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。也就是說,在市場交易的成本為零時,法律有關損害責任的規定對資源的配置不產生影響;在必要的市場交易的成本低于權利的任何重新安排所能得到的收益時,法律有關損害責任的規定對資源的配置不產生負影響,法律即是效益的;只有在必要的市場交易的成本超過權利的任何重新安排所能得到的收益時,法律即是不效益的。同樣,就法治績效的邊際成本來說,在法律供給充分而不飽和時,法律消費越充分,其成本就越低。因此,法治績效并不體現在法律的多寡以及法治領域的延伸,而是當法律體系已基本健全之后,如何保證法治資源可以被充分、合理消費,以免造成法治資源浪費和成本加重。

[參考文獻]

[1] 丁煌.西方行政學說史[M].武漢:武漢大學出版社,1999.

[2] 張文顯主編.法理學[M].北京:高等教育出版社,1999.

[3] 張文顯.法理學[M].北京:高等教育出版社,1999.

[4] 馬克思.資本論(第三卷)[M].北京:人民出版社,1975.

[5] 閻達五.論預算控制模式的改進[EB/OL].中國大學生網.http://www.chinaue.com/html/2006-1.

[6] 劉武俊.走出法律萬能的誤區[EB/OL].人民網.http://www.people.com.cn/GB.