世界清廉國家廉政文化淺析

根據(jù)透明國際組織的標(biāo)準(zhǔn)，CPI（Corruption?搖Perceptions?搖Index）指數(shù)①在8.0以上的國家即被稱為清廉國家。芬蘭、瑞典、新西蘭、新加坡等國家（地區(qū)）長(zhǎng)期居于世界清廉指數(shù)的前列，為世界各國廉政建設(shè)提供了有力的參照和豐富的經(jīng)驗(yàn)。其中，分析與解讀世界清廉國家社會(huì)文化、政治文化和制度文化中的廉政文化因子，對(duì)于全面、正確地認(rèn)識(shí)和理解廉政文化在國家廉政建設(shè)中所起到的作用和影響意義重大且不可或缺。

一、社會(huì)文化是基礎(chǔ)，營造廉潔自律的大環(huán)境

社會(huì)文化是廉政文化等其他各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域文化培育和發(fā)展的一個(gè)根本基礎(chǔ)和前提條件。廣大官員及民眾的崇廉、自律與誠信是世界清廉國家社會(huì)文化氛圍的顯著特征。

（一）強(qiáng)烈的恥感文化，形成了全社會(huì)崇廉忌貪的良好氛圍。崇廉忌貪就是要樹立起以廉為榮、以貪為恥的自覺意識(shí)和觀念，牢固構(gòu)筑起拒腐防變的思想“屏障”。在新加坡，“廉是立國之本；清為當(dāng)政之根”②，“廉”與“恥”也是作為全體人民具體行為準(zhǔn)則的“八德”中的重要組成部分。李光耀主政期間，在他的大力倡導(dǎo)和推動(dòng)下，知廉、知恥作為新加坡的一種常態(tài)社會(huì)文化逐漸內(nèi)化到廣大人民和官員心中，這也為新加坡進(jìn)行廉政建設(shè)、建立一個(gè)文明健康的社會(huì)提供了重要基礎(chǔ)。芬蘭通過長(zhǎng)期有效的廉政教育塑造出了崇尚廉政而痛恨貪腐的社會(huì)氛圍。芬蘭民眾對(duì)官員受賄、侵吞社會(huì)財(cái)富、結(jié)黨營私等行為相當(dāng)痛恨并引以為恥，這對(duì)芬蘭官員保持廉潔施加了強(qiáng)大的外在壓力，事實(shí)上也取得了不錯(cuò)的效果。芬蘭前文化部長(zhǎng)蘇維·林登利用職務(wù)之便批準(zhǔn)為其擁有股份的一家高爾夫公司提供了17萬歐元的政府贊助，最后他在廣大民眾的唾罵聲中被迫辭去了職務(wù)。在瑞典，腐敗行為被認(rèn)為是天理難容、非常羞恥的事。1995年，瑞典前副首相薩林女士就是因使用公務(wù)信用卡購買個(gè)人衣物引起民眾非議而被迫辭職的。③由此可見，社會(huì)恥感文化對(duì)腐敗行為具有強(qiáng)大的抵抗力和免疫力。

（二）嚴(yán)于律己的文化，培育了官員潔身自好的行為習(xí)慣。自律就是官員思想境界高，不為各種誘惑所動(dòng)，不想腐敗，它是一種預(yù)防性措施。2001年美國《讀者文摘》雜志社在全世界30多個(gè)國家(地區(qū))的民眾中做了一個(gè)測(cè)試，選擇幾個(gè)地區(qū)各丟下10個(gè)錢包，里面裝有相當(dāng)于50美元的當(dāng)?shù)刎泿牛詈蠼y(tǒng)計(jì)錢包交還給失主的比例。測(cè)試結(jié)果顯示，自覺歸還錢包比例最高的五個(gè)國家是挪威、丹麥、新加坡、新西蘭和芬蘭。其中挪威和丹麥的錢包歸還率達(dá)到100%，芬蘭也高達(dá)80%。從透明國際所統(tǒng)計(jì)的CPI歷史數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，這五個(gè)國家?guī)缀跞课涣惺澜缜辶笖?shù)的前十位。芬蘭最高檢察院總檢察長(zhǎng)馬蒂·庫西馬基曾指出：“公民的自律是芬蘭防止腐敗的最有效手段。”芬蘭電子專家曾專門為政府設(shè)計(jì)過一套公車電子眼監(jiān)控系統(tǒng)，但系統(tǒng)安裝五年卻沒有任何“斬獲”。可見，自律在預(yù)防腐敗中起著重大的基礎(chǔ)性作用。

（三）誠實(shí)守信的文化，造就了一支廉潔高效的公務(wù)員隊(duì)伍。誠實(shí)守信就是要培養(yǎng)官員講信用、守承諾的思維模式，使他們能夠自覺地接受民眾對(duì)其信用度的質(zhì)詢和拷問。誠實(shí)守信文化的形成有賴于整個(gè)社會(huì)誠信體系的完備。瑞典把個(gè)人的信息聯(lián)網(wǎng)成一個(gè)系統(tǒng)，以備各部門隨時(shí)查閱。一個(gè)人在任何時(shí)期、任何領(lǐng)域違紀(jì)違法的不良行為都會(huì)被記錄在案，該記錄在就業(yè)、晉職時(shí)都會(huì)產(chǎn)生極大的作用和影響。在這種視誠信為生命的社會(huì)氛圍中，公職人員更加重視自身的行為和形象，在公務(wù)活動(dòng)乃至社會(huì)生活的方方面面都會(huì)要求自己自律檢點(diǎn)。瑞典國家完備的社會(huì)誠信體系為社會(huì)誠實(shí)守信文化的構(gòu)建提供了基本支撐，在此基礎(chǔ)上，一支廉潔高效的國家公務(wù)員隊(duì)伍也得以形成。

二、政治文化是關(guān)鍵，有力保障防腐反腐

政治文化是一種關(guān)于政治的精神狀態(tài)，它以人們的道德觀念、情感、傳統(tǒng)、習(xí)俗、經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值準(zhǔn)則、慣例以及生活方式為重要表現(xiàn)。在世界清廉國家，政治領(lǐng)導(dǎo)人的反腐決心、以身作則以及官員的優(yōu)秀品德等廉政文化在防腐反腐中起到了關(guān)鍵作用。

（一）高層政治領(lǐng)導(dǎo)人的反腐決心，展現(xiàn)出了治腐的力度和深度。透明國際組織原主席彼得·艾根認(rèn)為，如果缺乏政治意志和堅(jiān)定信心，在反腐敗方面不可能進(jìn)行立法或行政上的改革。④高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)反腐敗的政治決心不僅會(huì)極大地推動(dòng)國家廉政建設(shè)的進(jìn)程，還有助于切實(shí)提高整個(gè)官員系統(tǒng)的廉潔指數(shù)。在新加坡，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)腐敗問題的高度重視和對(duì)懲治腐敗的堅(jiān)定決心為國家廉政建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的政治前提和基礎(chǔ)。新加坡建國以來，一直由人民行動(dòng)黨一黨執(zhí)政。作為執(zhí)政黨的人民行動(dòng)黨始終以廉政作為執(zhí)政的核心理念之一，其黨徽中間白色部分象征的就是“廉潔與正直”。另外，在李光耀當(dāng)政期間，不管是誰違紀(jì)貪污，他都嚴(yán)懲不貸，絕不姑息。如鄭章遠(yuǎn)一案，鄭曾與李一道爭(zhēng)取獨(dú)立、創(chuàng)建共和國，后官至國家發(fā)展與建設(shè)部部長(zhǎng)，與李私交頗深。1986年被貪污調(diào)查局指控收取兩筆各50萬新元的賄賂。鄭章遠(yuǎn)自知罪責(zé)難逃，畏罪自殺。李光耀在鄭章遠(yuǎn)案處理之后指出:“要采取行動(dòng)對(duì)付一個(gè)認(rèn)識(shí)多年的密友和部長(zhǎng)是很困難的事。但是，如果不采取行動(dòng)，任他逍遙法外，那整個(gè)制度將受到損害。新加坡過去30年建立起來的廉潔制度就會(huì)很快削弱而且毀于一旦。”⑤從這個(gè)事例可以看到，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)腐敗危害的清醒認(rèn)知和高度警惕在一定程度上有利于國家廉政建設(shè)的全面、深入推行。

（二）主要領(lǐng)導(dǎo)人的廉潔垂范，樹立起了趨廉的社會(huì)正面導(dǎo)向。從社會(huì)心理學(xué)的角度分析，下級(jí)對(duì)上級(jí)、平民對(duì)官員尤其對(duì)高層官員的行為通常存有趨同和仿效心理。一般而言，國家的主要領(lǐng)導(dǎo)人在廉潔上的以身作則和率先示范都能產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。李光耀作為新加坡政治領(lǐng)導(dǎo)人，不僅對(duì)廉政建設(shè)有強(qiáng)烈的責(zé)任感和堅(jiān)定的信念，還通過以身率廉來帶動(dòng)和引導(dǎo)政府官員保持廉潔。他從當(dāng)總理始每月就拿3500新元。上世紀(jì)70年代初，他把部長(zhǎng)的月薪從2500新元提高到4500新元，第一副總理也是4500新元，但他直到1973年還是拿3500新元，而且自己購置汽車和住房。作為歐洲經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)大的國家，德國國民都享受著高檔次的生活：住豪華寓所、乘飛機(jī)坐頭等艙，但總理施羅德卻精打細(xì)算，坐火車選擇二等車廂、住只有一個(gè)臥室且浴室沒有窗戶的小公寓、駕駛他自己稱為“武裝坦克”的大眾汽車……施羅德說：“我不會(huì)嫉妒那些過著豪華生活的人。”正是由于這些政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)清廉的絕對(duì)忠實(shí)，整個(gè)社會(huì)對(duì)廉政建設(shè)才有了更高的認(rèn)同和期待，國家廉政建設(shè)的推動(dòng)與展開也才有了強(qiáng)大而不竭的動(dòng)力。

（三）官員特權(quán)觀念淡薄，消解了滋生腐敗的著力點(diǎn)。默認(rèn)特權(quán)存在往往成為慫恿官員腐敗的常態(tài)政治文化，反之，政治生態(tài)中的特權(quán)氛圍越稀薄，腐敗行為就越難以發(fā)生。在芬蘭，除總統(tǒng)外，只有總理、外交部長(zhǎng)、內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)和國防部長(zhǎng)4人享受配備專車的待遇，而且專車只限執(zhí)行公務(wù)時(shí)使用；政府以法規(guī)形式制定了全國統(tǒng)一的公務(wù)招待標(biāo)淮，每頓飯一律為一菜一湯一飯，加菜或煙酒的費(fèi)用通過網(wǎng)絡(luò)媒體登出，自覺接受主管部門和媒體的核查和監(jiān)督。在新西蘭，政府總理和部長(zhǎng)中只有少數(shù)人可以住在政府所有的官邸，其余部長(zhǎng)或住在私宅，或住在由政府租用的公寓。總理因公出訪，多數(shù)情況下乘坐航空公司的飛機(jī)，隨行人員也有嚴(yán)格的限制。政府各部基本上沒有公務(wù)車輛，外出辦公使用公共交通工具或私車，可報(bào)銷車費(fèi)。

（四）“心治”方式的采用，培養(yǎng)了官員秉公辦事、奉公守法的品德。“心治”在培養(yǎng)、教育和使用公務(wù)員方面所起到的作用并不遜于物質(zhì)因素，甚至能起到物質(zhì)因素所不能及的效果和功效。新加坡對(duì)政府官員的“心治”教育極富特色，其內(nèi)容主要涵蓋三個(gè)方面：一是要求公職人員必須不斷地學(xué)習(xí)政府頒布的《訓(xùn)令手冊(cè)》；二是要求公職人員在日常活動(dòng)中注重儀表；三是倡導(dǎo)和推崇儒學(xué)，發(fā)揚(yáng)中華民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。要求公職人員知禮儀、懂廉恥，尊老愛幼，扶貧濟(jì)貧，愛國愛民，忠于職守，奉公守法，具有群體意識(shí)，全心全意地為國家和社會(huì)工作。這一系列方式使得新加坡政府官員把“以遵紀(jì)守法為榮、貪贓枉法為恥”的觀念內(nèi)化到心里，構(gòu)建出了有新加坡“特色”的廉政文化。

三、制度文化是保證，增強(qiáng)廉政體制機(jī)制運(yùn)行的效度

制度文化，從狹義上講，主要是指制度在運(yùn)行過程中沉淀形成的被制度主體和客體所共同認(rèn)可的觀念、情感、價(jià)值理念、行為方式等。制度文化不僅能為制度的良性運(yùn)作奠定基石，也能有效保證制度的貫徹和執(zhí)行落到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效。總體而言，世界清廉國家在廉政建設(shè)中所形成的優(yōu)秀制度文化主要有以下幾個(gè)方面：

（一）依法治腐以有法可依、違者必究、究之必嚴(yán)為根本宗旨。健全完善的防腐懲腐法制體系、樹立法律的絕對(duì)權(quán)威是世界清廉國家依法治腐、依法治貪的重要法寶。為了有效地懲治腐敗，新加坡政府通過加強(qiáng)法制建設(shè)構(gòu)建出了一套完整的廉政法律體系，主要包括：1、國家根本大法。新加坡在《憲法》中對(duì)擔(dān)任總統(tǒng)、總理、內(nèi)閣成員和議員的條件以及不得經(jīng)商等做出了明確的規(guī)定。2、行政管理方面的法律。如《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》、《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》等保障廉政的行政法規(guī)。3、刑事法律。如《防止貪污法》、《沒收貪污所得利益法》等。新西蘭政府通過制定《國家部門法》、《雇傭關(guān)系法》、《官方信息法》等法律對(duì)有關(guān)政府官員和公務(wù)員行為規(guī)范、行政紀(jì)律作出了相當(dāng)全面、嚴(yán)格的規(guī)定。在廣泛立法創(chuàng)制的基礎(chǔ)上，政府還嚴(yán)格講求法律法規(guī)條文的具體執(zhí)行和落實(shí)。新加坡不僅法紀(jì)嚴(yán)明而且執(zhí)法如山，對(duì)那些身居高位、功勛卓著的人，也決不網(wǎng)開一面，真正做到了法大于情。法制的建立健全是實(shí)現(xiàn)依法治腐的前提，而實(shí)現(xiàn)依法治腐是法制建立健全的最終歸宿，必須始終維護(hù)法律精神和法律權(quán)威，使政府官員不敢腐敗。

（二）官員行為規(guī)約以細(xì)致入微、可操作性強(qiáng)為基本原則。政府官員作為政府部門的有機(jī)組成部分，是各項(xiàng)政策的制定者、執(zhí)行者，也是廉潔自律的主體。世界清廉國家普遍對(duì)政府官員的行為方式制定出了內(nèi)容詳盡、操作性強(qiáng)的制度規(guī)范，也確實(shí)提高了官員們遵紀(jì)守法、為民示范的自覺性和主動(dòng)性。新加坡政府對(duì)官員做人行事有著十分細(xì)致而嚴(yán)格的規(guī)定，從穿著、言行、獎(jiǎng)懲、津貼、休假、保密到退休等方面規(guī)定有幾百條，主要有以下幾個(gè)方面：第一，明文規(guī)定政府各部門職員的言行舉止。如，政府官員嚴(yán)禁參與賭博，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，則給予紀(jì)律處分。政府官員借給別人錢時(shí)，不準(zhǔn)附帶利息；在向別人借錢時(shí)不準(zhǔn)以自己的職務(wù)為名，不得做交易。第二，明文規(guī)定政府官員職權(quán)和私人事務(wù)的界限。如，任何官員不準(zhǔn)直接或間接地利用官方信息或官方地位為其私人謀取利益；不準(zhǔn)有詆毀政府的言行；不準(zhǔn)參與各個(gè)團(tuán)體的廣告和出版物的活動(dòng)。第三，明文規(guī)定接受禮品、宴請(qǐng)的數(shù)額和規(guī)模。除個(gè)人私交，任何官員不得接受下級(jí)人員贈(zèng)送的任何禮品，包括現(xiàn)金、物品和票券。在如此嚴(yán)密、清晰的制度設(shè)計(jì)下，無論是在私人生活領(lǐng)域還是在公務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域都受著制度的約束和制約，政府官員也不能腐敗。

（三）制度透明以政治透明、政務(wù)公開為最高目標(biāo)。在實(shí)際政治生活中，既要讓公權(quán)力在陽光下運(yùn)行，又要努力促使掌握公權(quán)力的官員通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)成為“玻璃人”。世界清廉國家在政治透明、政務(wù)公開的實(shí)踐上，不僅時(shí)間早，而且力度大、涉及面廣。早在1766年，瑞典議會(huì)就通過了一項(xiàng)法律，其中最主要的條款就是“公開所有非涉密的公共文件”，即政府或公共機(jī)構(gòu)的書面公務(wù)資料、公函、財(cái)務(wù)報(bào)告等，只要不涉及國家機(jī)密，都必須向公眾和媒體開放。任何一個(gè)瑞典公民都有權(quán)查閱任何官員、企業(yè)高層管理人員，甚至王室成員的資產(chǎn)和納稅情況。在芬蘭，國家政府公共部門也全面向社會(huì)公開，接受廣大公民和媒體的監(jiān)督。在新西蘭，議會(huì)的所有正式會(huì)議都對(duì)公眾開放，議會(huì)發(fā)言情況通過廣播、電視等同步向全國播出。公眾可以通過政府公開提供的大批量信息和資料很好地監(jiān)督政府部門的有關(guān)情況，從而有效地防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)上，世界清廉國家的相關(guān)做法也已經(jīng)制度化、成熟化和科學(xué)化。在新加坡，政府規(guī)定官員被聘用之后，必須申報(bào)自己擁有的股票、房地產(chǎn)和其他方面所獲得的利息收入，還必須申報(bào)他的擔(dān)保人或家庭成員所擁有的投資和利息情況。在瑞典，法律明確規(guī)定任何公民想經(jīng)由競(jìng)選來擔(dān)任政府官員，就必須要在財(cái)產(chǎn)申報(bào)、納稅等方面作出表率，將工資、獎(jiǎng)金、房產(chǎn)等動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)向全社會(huì)公開，以便在競(jìng)選時(shí)或任職期間經(jīng)得起全體公民以及反對(duì)黨的質(zhì)詢和考量。在芬蘭，任何公民不但不能開匿名銀行賬戶，稅收局還有權(quán)了解和掌握全國所有賬戶情況。

綜上所述，國家廉政建設(shè)不僅要從剛性層面（即制度建設(shè)）去加強(qiáng)，而且也要著眼于用柔性力量（即文化）作重要補(bǔ)充。只有實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)與文化土壤培育的雙促進(jìn)、雙推動(dòng)，國家治理腐敗的工作才能步入良性循環(huán)、取得實(shí)效。

注釋：

①清廉指數(shù)的得分表明企業(yè)界和國情分析專家對(duì)該國公共領(lǐng)域的清廉程度的觀感，其排序?yàn)?0分為高度清廉，0分為極度腐敗。

②張永和：《李光耀傳》，花城出版社1993年版，第266頁。

③《世界新聞報(bào)》，2005年6月14日。

④季正矩：《通往廉潔之路——中外反腐敗的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)研究》，中央編譯出版社2005年版，第189頁。

⑤中國赴新加坡精神文明考察團(tuán)：《新加坡的精神文明》，紅旗出版社1993年版，第35頁。

作者單位：中共上海市委黨校黨史黨建教研室

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青