地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)實(shí)效性分析

對(duì)“一府兩院”的工作實(shí)施監(jiān)督，是憲法和法律賦予各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的重要職權(quán)，聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告是各級(jí)人大常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施監(jiān)督的主要形式。《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第二章對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的基本原則、議題確定、過程進(jìn)行和結(jié)果處理等都作了明確規(guī)定，成為各級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告在實(shí)體權(quán)利和程序規(guī)范上的重要法律依據(jù)。2007年《監(jiān)督法》實(shí)施以來，地方各級(jí)人大常委會(huì)依據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，認(rèn)真履行監(jiān)督職權(quán)，為提高聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的質(zhì)量水平，切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效，著力在全程貫徹法律規(guī)定和全面結(jié)合工作實(shí)際兩個(gè)方面作了積極探索和實(shí)踐。本文以上海市靜安區(qū)人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告為例，分析提高地方人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)實(shí)效性的途徑。

一、全程貫徹法律規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的相關(guān)程序

《監(jiān)督法》實(shí)施以來，地方人大常委會(huì)在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)的基礎(chǔ)上，十分注重聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告這種監(jiān)督形式的運(yùn)用。在聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的過程中，認(rèn)真執(zhí)行《監(jiān)督法》規(guī)定的相關(guān)程序，努力促進(jìn)“一府兩院”依法行政和公正司法工作，為推進(jìn)依法治國和民主政治建設(shè)實(shí)踐和探索了一些具有指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)和做法。

（一）選準(zhǔn)議題。選準(zhǔn)、選好議題，是切實(shí)依法履行監(jiān)督職權(quán)的基礎(chǔ)。《監(jiān)督法》規(guī)定了聽審專項(xiàng)工作報(bào)告議題的確定原則和來源途徑，并明確規(guī)定從各個(gè)方面發(fā)現(xiàn)、反映、提出和關(guān)注的問題中選擇、確定議題。議題的價(jià)值取向，直接關(guān)系到聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的質(zhì)量和效果。

地方人大常委會(huì)應(yīng)堅(jiān)持“圍繞中心、突出重點(diǎn)、講求實(shí)效”的原則，選擇若干關(guān)系區(qū)域改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，作為聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的議題。靜安區(qū)人大常委會(huì)2007年分別聽取和審議了區(qū)政府關(guān)于推進(jìn)商業(yè)發(fā)展、市容市政管理、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)綜合改革試點(diǎn)、構(gòu)建社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)體系和營造科技創(chuàng)新環(huán)境等專項(xiàng)工作報(bào)告。關(guān)于營造科技創(chuàng)新環(huán)境的議題，是近年來社會(huì)普遍關(guān)注的問題，也是該區(qū)區(qū)委、區(qū)政府落實(shí)科教興市戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要舉措。區(qū)人大常委會(huì)在2006年就組織相關(guān)工委進(jìn)行專題調(diào)研，通過視察和召開人大代表、民營科技工作者的座談會(huì)等，在科技創(chuàng)新發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變等方面發(fā)現(xiàn)一些問題，提出了“科技發(fā)展要靠創(chuàng)新，政府履職要做環(huán)境”的意見建議。據(jù)此，區(qū)人大常委會(huì)確定把“營造科技創(chuàng)新環(huán)境”作為2007年聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的議題，以督促和支持政府進(jìn)一步落實(shí)科技創(chuàng)新工作。

（二）深入調(diào)研。調(diào)查研究、掌握實(shí)情，是切實(shí)依法履行監(jiān)督職權(quán)的重點(diǎn)。《監(jiān)督法》對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告前組織開展調(diào)查研究等作了規(guī)定。沒有調(diào)查研究，就沒有發(fā)言權(quán)。圍繞議題開展專題調(diào)研和視察，可以使常委會(huì)組成人員和代表在會(huì)前了解議題有關(guān)工作的實(shí)際情況，有助于在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，提出審議意見和建議。

地方人大常委會(huì)在組織開展深入調(diào)研時(shí)，一是要注重與“一府兩院”的互動(dòng)溝通，在年初與“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子雙向溝通會(huì)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)上門與承擔(dān)專項(xiàng)工作報(bào)告的部門溝通情況，明確聽審議題的重點(diǎn)和要求，共同商議安排好圍繞議題開展的有關(guān)視察、座談等活動(dòng)，使人大的工作監(jiān)督能與“一府兩院”工作開展實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。二是要注重發(fā)揮代表的主體作用，把代表作為人大監(jiān)督工作的主體。做到每一個(gè)聽審專項(xiàng)工作報(bào)告議題的調(diào)研組都有一定數(shù)量的代表參與，在具體組織實(shí)施中重視聽取代表的建議和意見，并發(fā)動(dòng)和依靠代表深入選區(qū)和選民當(dāng)中開展調(diào)研、收集意見，使常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的專項(xiàng)工作監(jiān)督更能符合現(xiàn)實(shí)情況，更能反映百姓真實(shí)意愿。三是要注重引導(dǎo)公民的有序參與，按照《監(jiān)督法》的公開原則，在啟動(dòng)每一個(gè)議題時(shí)可以在公眾網(wǎng)、政府政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、報(bào)紙、電臺(tái)等媒體進(jìn)行公告，并提供熱線電話、郵箱地址，方便公眾提出意見和建議。在調(diào)研中還可以通過問卷發(fā)放、實(shí)地調(diào)查、個(gè)別訪談、網(wǎng)上征詢等形式，更多地直面群眾意見。靜安區(qū)人大常委會(huì)在聽取和審議區(qū)政府關(guān)于市容市政管理的專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，落實(shí)城建環(huán)保工作委員會(huì)成立專題調(diào)研組開展調(diào)研。調(diào)研組由常委會(huì)組成人員、工委委員和部分人大代表10人以上組成。調(diào)研采取聽取政府部門匯報(bào)、組織專題視察、召開多層面的座談會(huì)、發(fā)放民意調(diào)查問卷、學(xué)習(xí)考察外區(qū)及外省市經(jīng)驗(yàn)等方式，還擴(kuò)大意見聽取范圍，走訪工作協(xié)作部門、上級(jí)業(yè)務(wù)部門以及管理服務(wù)對(duì)象，力求全方位、多角度了解掌握情況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題、收集到的意見建議及時(shí)反饋給政府及有關(guān)部門，以便認(rèn)真研處、及時(shí)整改，并要求在工作報(bào)告中做出回應(yīng)。調(diào)研結(jié)束后精心撰寫專題報(bào)告，充分以調(diào)研結(jié)果為支撐，工作評(píng)價(jià)中肯、所提問題客觀、意見建議可行，為區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議聽取和審議時(shí)提供參考意見。

（三）認(rèn)真聽審。圍繞議題、認(rèn)真審議，是切實(shí)依法履行監(jiān)督職權(quán)的關(guān)鍵。《監(jiān)督法》對(duì)專項(xiàng)報(bào)告送交、報(bào)告人的確定和代表列席會(huì)議等都作了規(guī)定。常委會(huì)組成人員是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的主體，必須在會(huì)前了解和熟悉聽審議題的內(nèi)容，就審議意見做好充分的發(fā)言準(zhǔn)備，才能有效保證常委會(huì)會(huì)議的審議質(zhì)量。

地方人大常委會(huì)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行在舉行會(huì)議的七日前將專項(xiàng)工作報(bào)告發(fā)給常委會(huì)組成人員的規(guī)定，并附有專題調(diào)研報(bào)告和相關(guān)參閱材料，還要以各種形式聽取代表和選民的意見建議。召開會(huì)議聽審時(shí)，委員審議與代表發(fā)言相結(jié)合，常委會(huì)組成人員詢問與有關(guān)部門負(fù)責(zé)人解答相結(jié)合、政府分管領(lǐng)導(dǎo)作補(bǔ)充或表態(tài)發(fā)言，逐步擴(kuò)大常委會(huì)會(huì)議代表列席和公民旁聽的范圍。靜安區(qū)人大常委會(huì)在聽取和審議區(qū)政府關(guān)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)綜合改革試點(diǎn)專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，會(huì)前一個(gè)月常委會(huì)教科文衛(wèi)工作委員會(huì)每周為常委會(huì)組成人員提供中央、市、區(qū)關(guān)于該項(xiàng)工作的政策匯編、兄弟區(qū)縣的典型經(jīng)驗(yàn)做法、對(duì)工作對(duì)象的調(diào)研問卷結(jié)果、專業(yè)術(shù)語和知識(shí)的解釋等5份參閱材料。會(huì)中注意營造良好氛圍，讓組成人員能夠暢所欲言，充分發(fā)表意見，把道理辯明，把問題說透，把建議提準(zhǔn)；區(qū)衛(wèi)生局主要負(fù)責(zé)人以及發(fā)改委、財(cái)政局、街道等多個(gè)相關(guān)職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)列席會(huì)議，聽取常委會(huì)組成人員和列席代表的審議發(fā)言并接受詢問；列席常委會(huì)會(huì)議的一些具有專業(yè)背景的人大代表參與審議也提出了很好的意見、建議；就繼續(xù)加大社區(qū)衛(wèi)生投入、整合區(qū)域優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源、加強(qiáng)信息化應(yīng)用和深化體制機(jī)制改革等方面提出了意見和建議。

（四）加強(qiáng)督辦。重視督辦、落實(shí)整改，是切實(shí)依法履行監(jiān)督職權(quán)的保證。《監(jiān)督法》對(duì)審議意見交由“一府兩院”處理，處理情況向常委會(huì)報(bào)告等都作了規(guī)定。審議意見的落實(shí)情況，不僅是對(duì)“一府兩院”工作的督促，也是對(duì)人大常委會(huì)組成人員審議意見可行性和有效性的檢驗(yàn)。

地方人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告后，應(yīng)向政府送交審議意見，并加強(qiáng)督辦的力度。采取分工負(fù)責(zé)的辦法，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，加強(qiáng)與“一府兩院”及其工作部門的聯(lián)系溝通，及時(shí)了解研究處理情況，掌握研究處理進(jìn)程，確保研究處理實(shí)效；對(duì)于涉及人民群眾普遍利益和人大代表關(guān)注的重大問題，人大常委會(huì)采取跟蹤監(jiān)督的辦法，確保審議意見落到實(shí)處。靜安區(qū)人大常委會(huì)在聽取和審議區(qū)政府“一號(hào)實(shí)事項(xiàng)目”關(guān)于構(gòu)建社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)體系專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，充分肯定了“床位留在家，服務(wù)送到家”的居家養(yǎng)老模式，提出要“進(jìn)一步加大財(cái)政投入、適當(dāng)增加養(yǎng)老床位、加強(qiáng)站點(diǎn)管理、完善為老服務(wù)項(xiàng)目、動(dòng)員社會(huì)資源參與”等意見。到年底，區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)組織開展專題視察，先后參觀了社區(qū)新建的具有助學(xué)、助餐、助浴等功能的“樂齡家園”和居民區(qū)的老年綜合活動(dòng)室，召開了為老服務(wù)工作者、老年人代表座談會(huì)，了解群眾對(duì)審議意見落實(shí)情況的滿意度。據(jù)了解，2008年初全區(qū)已新增機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位200余張；為促進(jìn)老齡事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，已提出相應(yīng)的工作對(duì)策；將構(gòu)建扶殘、助老、濟(jì)困社區(qū)綜合幫扶體系作為政府實(shí)事項(xiàng)目，體現(xiàn)了人大監(jiān)督工作的實(shí)效。

二、全面結(jié)合工作實(shí)際，切實(shí)提高聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的監(jiān)督實(shí)效

《監(jiān)督法》為人大常委會(huì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，履行監(jiān)督職權(quán)提供了法律依據(jù)。近年來，地方人大常委會(huì)在全程依法規(guī)范聽審工作的基礎(chǔ)上，還形成了對(duì)“一府兩院”工作監(jiān)督的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。下面介紹靜安區(qū)人大常委會(huì)在注重結(jié)合區(qū)域發(fā)展和人大常委會(huì)工作等實(shí)際情況、努力提高聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督實(shí)效方面的一些比較成功的做法。

（一）結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，突出依法履職的針對(duì)性。地方人大常委會(huì)通過聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，開展對(duì)“一府兩院”的工作監(jiān)督，要緊緊圍繞黨委的中心工作，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重大決策、重點(diǎn)工作和重大事項(xiàng)開展監(jiān)督，有針對(duì)性地依法履行職權(quán)。這既體現(xiàn)了人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中始終不渝遵循堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治原則，又體現(xiàn)了人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作既監(jiān)督又支持、寓支持于監(jiān)督之中、著力于工作的推進(jìn)和落實(shí)的工作原則。

2007年，靜安區(qū)委提出“高起點(diǎn)、外向型、國際化，堅(jiān)持雙高戰(zhàn)略，打造國際靜安”的發(fā)展方略，建設(shè)國際化城區(qū)成為區(qū)域新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。區(qū)人大常委會(huì)在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告中，注意對(duì)照“國際靜安”的指標(biāo)體系，指出各項(xiàng)工作存在的問題與不足；常委會(huì)組成人員結(jié)合“打造國際靜安”網(wǎng)絡(luò)在線討論時(shí)代表建言獻(xiàn)策的內(nèi)容，在審議中就各項(xiàng)工作如何適應(yīng)“國際靜安”發(fā)展提出了具體意見建議。2008年，區(qū)人大常委會(huì)將“國際靜安指標(biāo)體系的落實(shí)”作為聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的議題，旨在推進(jìn)政府加大工作力度，進(jìn)一步加強(qiáng)了依法履職的針對(duì)性。

（二）結(jié)合人大常委會(huì)原有工作基礎(chǔ)，適應(yīng)依法履職的新要求。《監(jiān)督法》的出臺(tái)，源于各級(jí)人大常委會(huì)的工作實(shí)踐和探索。因此，貫徹執(zhí)行中要注意結(jié)合各自人大常委會(huì)原有的工作基礎(chǔ)，對(duì)符合法律規(guī)定的，要深化細(xì)化；對(duì)不符合法律規(guī)定的，要調(diào)整規(guī)范。

《監(jiān)督法》實(shí)施之前，靜安區(qū)人大常委會(huì)各個(gè)工委在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告中發(fā)揮了較好的作用，會(huì)前深入調(diào)研提出意見建議，供常委會(huì)組成人員審議時(shí)參考；會(huì)后跟蹤調(diào)研審議意見落實(shí)情況，提高審議監(jiān)督實(shí)效。《監(jiān)督法》實(shí)施之后，結(jié)合各工委原有的工作基礎(chǔ)，區(qū)人大常委會(huì)制定試行了《關(guān)于工作委員會(huì)職責(zé)任務(wù)的若干規(guī)定》，對(duì)照監(jiān)督法的規(guī)定，對(duì)原來已有的做法（如《監(jiān)督法》第九條、第十條的規(guī)定）作進(jìn)一步規(guī)范；對(duì)原來沒有實(shí)施的內(nèi)容（如《監(jiān)督法》第十二條、第十四條的有關(guān)規(guī)定）明確要求，使各工委較快地適應(yīng)了依法履職的新要求。

（三）結(jié)合人大常委會(huì)其他工作內(nèi)容，體現(xiàn)依法履職的全面性。《監(jiān)督法》對(duì)人大常委會(huì)履行監(jiān)督職權(quán)作了全面的規(guī)定，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告是其中的一種監(jiān)督形式。實(shí)踐證明，要把聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督工作做實(shí)做好，要與處理代表意見、建議和批評(píng)結(jié)合起來，要與代表的集中視察結(jié)合起來，要與法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查結(jié)合起來，發(fā)揮集合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效。

例如在解決居民“買菜難”的問題上，靜安區(qū)人大代表多年在人代會(huì)上提出書面意見，兩屆人大常委會(huì)連續(xù)三年實(shí)施監(jiān)督，常委會(huì)會(huì)議、主任會(huì)議多次聽取政府及職能部門的工作匯報(bào)，財(cái)經(jīng)工委每年組織代表專題視察，積極推動(dòng)政府采取合理布局菜場(chǎng)、增加便民菜點(diǎn)、加強(qiáng)規(guī)劃落地等措施，最終緩解了“買菜難”的矛盾。2008年，該區(qū)人大常委會(huì)將政府一號(hào)實(shí)事——“市西中學(xué)擴(kuò)建工程”作為聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的議題，并以此項(xiàng)目為重點(diǎn)進(jìn)行新修訂的《義務(wù)教育法》實(shí)施情況的檢查。

（四）結(jié)合人大常委會(huì)制度建設(shè)，形成依法履職的新機(jī)制。在貫徹中央2005年9號(hào)文件，加強(qiáng)人大常委會(huì)制度建設(shè)過程中，當(dāng)時(shí)面臨的主要問題是監(jiān)督工作缺少法律法規(guī)的依據(jù)，《監(jiān)督法》的出臺(tái)，及時(shí)解決了這個(gè)癥結(jié)。各級(jí)人大常委會(huì)需要在依法履行職權(quán)的同時(shí)，結(jié)合加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)，以提高人大常委會(huì)履職制度化、程序化、規(guī)范化的水平。

靜安區(qū)人大常委會(huì)在加強(qiáng)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的制度建設(shè)上，著重從兩個(gè)方面入手：一方面，在人大常委會(huì)制度建設(shè)總體框架中，把對(duì)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的相應(yīng)規(guī)定分別列入監(jiān)督制度和工作制度兩個(gè)類目中，前者依據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，落實(shí)法定程序的制度化，已制定《關(guān)于聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的若干規(guī)定（試行）》；后者通過修訂人大常委會(huì)議事規(guī)則，落實(shí)會(huì)議事務(wù)的制度化。另一方面，在人大常委會(huì)其他類目制度的制定中，包括常委會(huì)工委工作制度、代表列席會(huì)議制度等，體現(xiàn)落實(shí)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的有關(guān)規(guī)定。靜安區(qū)本屆人大常委會(huì)正在著手以監(jiān)督工作制度建設(shè)為重點(diǎn)，系統(tǒng)完善常委會(huì)相關(guān)工作制度，形成依法履職的新機(jī)制。

作者孫明麗系上海市靜安區(qū)人大常委會(huì)辦公室主任；郭曉靜系中共上海市靜安區(qū)委黨校校長助理、教研室主任

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