人民代表大會制度：歷史的必然，人民的選擇

一

記者：今年是我國實行人民代表大會制度55周年。今年“兩會”期間，吳邦國委員長進一步強調了我國堅持和完善人民代表大會制度的重要性。那么，我國人民代表大會制度是如何形成的？

李林：我國的人民代表大會制度同任何別的政治制度一樣，不是憑空產生的。它是在中國共產黨領導下，經過我國人民長期革命斗爭實踐產生和發展起來的，是馬列主義的基本原理同中國革命具體實踐相結合的產物。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政體，是與我國人民民主專政的國體相適應的國家政權的基本組織形式。它的核心內容，是全體人民按照民主集中制的原則，通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，通過各種途徑和形式，依法享有和行使管理國家政治、經濟、文化和社會事務的權力，實現當家作主。人民代表大會制度是實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的根本制度載體，集中體現了中國特色社會主義民主政治的特點和優勢。發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明和法治國家，應當始終不渝地堅持和完善人民代表大會制度。

在中國近代歷史上，各個階級、各種社會勢力圍繞中國建立什么樣的政治制度，進行過探索和激烈的斗爭，但都失敗了。中國共產黨成立后，領導全國各族人民，在第一次國內革命戰爭時期建立了罷工工人代表大會、農民協會，在第二次國內革命戰爭時期建立了工農兵蘇維埃，在抗日戰爭時期建立了參議會，在解放戰爭時期建立了人民代表會議。這些成功實踐，為建國后實行人民代表大會制度積累了經驗、奠定了基礎。1949年9月，中國人民政治協商會議舉行第一屆全體會議，這次會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，確定中華人民共和國的政治制度是民主集中制的人民代表大會制度。但當時在全國普選的條件還不成熟，自上而下地建立各級人民代表大會也難以進行。所以在建國初期，確定由中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權。經過幾年的過渡和積累，1953年我國進行了第一次大規模的普選，自下而上逐級召開了人民代表大會。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議勝利召開，制定了新中國第一部憲法。這部憲法明確規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。至此，我國人民代表大會制度以根本法的形式正式確立。

記者：在我國，除了人民代表大會制度，還有其他什么民主制度模式能夠更好地實現中國人民當家作主嗎？

李林：沒有！近代以來，西方資產階級議會民主制在中國屢試屢敗，是一條走不通的路。中國共產黨在領導各族人民探索中國民主道路的實踐中，經歷了一個不斷實踐、逐步認識和人民選擇的過程。我們黨曾經提出過“工農蘇維埃”即工農民主專政的主張，實行過“蘇維埃工農兵代表大會”、“三三制”參議會、“人民代表會議”等制度，人民最終選擇了人民代表大會制度。新中國成立后，我們曾在“文化大革命”中探索實現人民民主的新形式，實行過“大民主”，但其結果是給黨、國家和民族帶來深重災難。實踐證明，只有人民代表大會制度才能夠真正體現并充分保證人民當家作主，才能夠在中國共產黨的帶領下，把全國各族人民動員、團結并組織起來，充分發揮建設社會主義的積極性、主動性和創造性，齊心協力，共同奮斗，推動經濟不斷發展和社會全面進步。

二

記者：胡錦濤總書記在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中指出：“人民代表大會制度是符合中國國情、體現中國社會主義國家性質、能夠保證中國人民當家作主的根本政治制度，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的最好形式。”如何深入理解這段重要論述？

李林：人民代表大會制度是我國社會主義民主政治最鮮明的特點，自建立以來，經歷了50多年的風雨考驗，在曲折探索中不斷完善和發展，在社會主義現代化建設和改革開放的偉大事業中發揮了重大作用，極大地調動了全國各族人民建設國家、管理國家的積極性，顯示出強大生命力和巨大優越性。

（一）人民代表大會制度保障了人民當家作主。作為一種國家形式和國家形態的民主，其本意是人民的統治。人民是否當家作主、如何掌握和行使國家權力，就成為評判一種政治制度是否民主及其民主程度的制度性標準。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民；人民通過人民代表大會制度行使國家權力，實現當家作主。這主要體現在三個方面：首先，在人民與國家權力機關的關系上，人民代表大會制度保障了人民作為國家主人翁的地位和權利。我國憲法規定，年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，除依法被剝奪政治權利的人以外，都有選舉權和被選舉權。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會由民主選舉產生的人大代表組成。各級人大代表享有參加人民代表大會會議、審議各項議案和報告、提出質詢案和罷免案、提出議案和批評建議、參加會議行使選舉和表決等權利，享有發言和表決的免責權。各級人大代表對人民負責，受人民監督，必須努力為人民服務。其次，在國家權力機關與“一府兩院”的關系上，憲法規定，國家和地方各級行政機關、審判機關和檢察機關，都由同級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。“一府兩院”行使國家的行政權、審判權和檢察權，通過執行人民代表大會的決策、決定和立法來實現人民意志。第三，在國家權力機關的職權上，憲法賦予人民代表大會享有最重要、最廣泛的國家權力，全國人大和地方各級人大通過行使人民賦予的這些權力，保障和實現最廣大人民的根本利益。全國人民代表大會作為最高國家權力機關，依法行使涉及全國人民共同利益、國家和社會重大事務的各項職權；地方各級人民代表大會在本行政區域內，依照法律規定的權限，行使討論、決定、任免和監督等職權。

人民代表大會制度從政體上保證了人民權利與國家權力統一，體現了“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法原則，保證全國各族人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，充分享有憲法和法律規定的各項人權與基本自由。

（二）人民代表大會制度動員了全體人民以國家主人翁的地位投身社會主義建設。馬克思主義認為，與資本主義民主相比，社會主義民主是更高類型的民主，因為它不僅從根本政治制度上確立了人民當家作主的政治地位，使人民平等地獲得了廣泛的政治權利，實現了政治解放，而且確立了人民作為國家主人和社會主體的經濟社會地位，使人民平等地獲得了與國家經濟社會發展水平相適應的經濟權利和社會權利，實現了經濟解放和社會解放。社會主義民主制度的建立和完善，極大地解放和發展了社會生產力，徹底改變了人民與國家、人民與社會的關系，使億萬人民真正成為國家的主人、社會的主體和自己命運的主宰，從而前所未有地激發了各族人民管理和建設國家的積極性。

全國人民代表大會通過的現行憲法明確規定，中國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，在社會主義初級階段堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。這是人民當家作主、行使國家權力的經濟基礎和經濟制度保障。

人民代表大會以實現、維護和發展人民的根本利益作為各項工作的出發點和歸宿。在立法工作方面，堅持民主立法、科學立法，用法律體現尊重和保障人權，維護社會穩定、民族團結和國家安全的要求，以法律體現統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然的和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，為促進社會主義物質文明、政治文明、精神文明協調發展和建設和諧社會服務。在監督工作方面，把有關改革發展穩定的重大問題和關系人民群眾切身利益的熱點難點問題作為重點，監督并糾正有法不依、執法不嚴、違法不究的行為，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。

人民代表大會及其常務委員會通過不斷加強組織制度和工作制度建設，密切人民代表與人民群眾的聯系，保證各級人大代表和常委會組成人員依法履行人民代表的職責，代表人民的利益和意志，促進公民有序的政治參與，推動人民當家作主的權利得到更充分的實現。

（三）人民代表大會制度保證了國家機關協調高效運轉。如何實現民主與效率的平衡，歷來是代議民主制面臨的難題。在西方“三權分立”體制下，一些西方國家議會實行較長的會期制，任何議員可以連續發言數十上百小時，議會成為議而不決的“清談館”，加之立法、行政和司法三種機關相互掣肘，議會的效率十分低下。中國共產黨領導人民建立的社會主義國家政權，采用民主集中制作為解決民主與效率相統一問題的一項重要原則。我國憲法規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。民主集中制作為人民代表大會制度的根本組織和活動原則，是實現民主與效率相統一的重要保障。50多年來，全國人大和地方各級人大堅持民主集中制的原則，充分發揚民主，集中反映人民意志，依照法定程序集體行使立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權，集體做出決策和決定，較好地履行了人民代表大會的各項職責。

在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，人民代表大會制度通過憲法和法律在國家行政機關、審判機關、檢察機關之間做出合理分工，規定它們各自的職能和權限，明確它們相應的責任和義務，要求它們各司其職，各盡其責，協調一致地工作，支持和監督它們嚴格按照法定的權限和程序辦事，保證了國家權力統一高效行使，真正把人民賦予的權力用來為人民服務。

國家行政機關、審判機關、檢察機關，肩負著貫徹執行反映人民群眾根本利益的國家法律和重大決策的職能和任務。由社會主義性質所決定，我國憲法和法治原則要求，一切國家機關及其工作人員都必須堅持全心全意為人民服務的宗旨，不得代表任何少數人或集團、部門的特殊利益，禁止任何濫用職權、謀求私利和法外特權的行為。這就為消除國家政權機關之間的利益摩擦和相互牽扯，促使它們在法律規范和人民代表大會制度制約和監督下，分工合作、依法履行各自職責提供了根本的制度保障。

（四）人民代表大會制度維護了國家統一和民族團結。國家統一、領土完整和民族團結是民主代議制度存在的前提和基礎，因此，多數國家都用憲法和法律維護國家主權和安全，禁止以任何方式破壞國家統一、領土完整和民族關系。我國憲法明確規定，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴，全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。全國人大及其常委會通過監督憲法和法律實施，地方各級人大通過保障憲法、法律的執行和遵守，用法制方式維護國家統一和各民族團結。

我國實行的是單一制國家結構形式，而不實行聯邦制。在單一制和人民代表大會制度下，地方的權力來自中央的授予。國家遵循在中央統一領導下，合理劃分中央和地方的職權，充分發揮中央和地方兩個積極性的原則。

三

記者：我國深化政治體制改革，是不斷推進包括人民代表大會制度在內的社會主義政治制度的自我完善和發展。對此，吳邦國委員長強調：要積極借鑒人類社會創造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不照搬西方那一套，絕不搞多黨輪流執政、“三權分立”、兩院制。那么，我們為什么不能采用西方“三權分立”和“兩院制”的政治制度模式？

李林：這除了由我國的歷史傳統、國家性質和現實國情決定之外，還有一個重要原因，就是我們要從制度上克服西方“三權分立”和“兩院制”的局限性，創立由人民當家作主的新型政治體制。“三權分立”（也稱“三權鼎立”）是西方資本主義國家的政體原則。在資產階級革命時期，這一原則對于否定封建專制統治，建立資產階級共和國，具有進步意義。但是，西方國家實行的“三權分立”是以個人主義、自由主義為理論根據，以財產私人所有制為經濟基礎，以兩黨制、多黨制為制度支柱，其最終目的是保證和維護資產階級的政治統治。從本質上來說，“三權分立”是資產階級內部的權力分工和利益分配，正如馬克思批判資產階級三權分立時所指出的那樣：他們把“分權看作神圣不可侵犯的原則，事實上這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了”，資產階級是絕不會把自己的統治權分給工人階級和廣大勞動人民的。

記者：“三權分立”主要存在哪些明顯的弊端？

李林：概括起來講，西方國家的“三權分立”主要存在以下弊端：“三權分立”沒有從根本上解決資產階級國家權力凌駕于社會之上的基本矛盾，難以形成人民和社會對國家權力監督制約的制度化機制；在“三權分立”之下，人民不是國家的主人和民主的主體，公民權利與國家權力處于對立狀態，公民權利經常遭到國家權力的侵犯同時也成為抵抗國家權力的力量；以權力相互鉗制為特征的“三權分立”，互相掣肘，彼此扯皮，降低甚至喪失了效率，使國家機器不能適應社會發展變化的需要。特別是20世紀30年代以來，隨著西方國家政府職能和角色的轉變，“三權分立”發生了“行政權強化、立法權式微、司法權政治化”的嬗變，傳統“三權分立”原則在西方資產階級的政治實踐中漸趨走向衰亡。

記者：看到一則材料說，西方國家真正實行“三權分立”的并不像有些人想象的那么多，事實上在西方主要發達國家中，真正搞“三權分立”的也只有美國一個國家。那么，事實情況究竟怎樣？

李林：孫中山先生1906年提出的五權憲法思想認為，百余年來文明的進步和社會的發展，三權分立原則已經過時“不適用”了，其中比較明顯的缺陷就是三權分立不能保證“最嚴密、最公正地選拔人才，使優秀人士掌管國務”，同時也無法確保人民有效地“監督國家政治，以糾正其所犯錯誤。”因此，要彌補這些不足，就不僅要發揚三權分立原則的優點，還應該復活“中國固有的兩大優良制度”——考試制和監察制，于是他主張實行立法權、行政權、司法權、考試權和監察權五權分立。

康有為認為，美國是唯一的三權分立國家，而英國不是三權分立。三權分立的弊端在于，總統權力小，又不世襲，不設立責任政府，因此聽任其與國會對峙。中國不足效法。

美國政治學者古德諾在《政治與行政》一書中直接否定了三權分立理論。他認為，國家權力只有兩類：一類是人民意志的表達，這就是立法權；另一類是人民意志的執行，這就是行政和司法的權力。

我國學者通過實證研究指出，除美國之外，西方主要國家的政治體制形式從根本上說都屬于議會制，如英國、德國、意大利、加拿大、日本、比利時、丹麥、荷蘭、芬蘭、愛爾蘭、奧地利、冰島、盧森堡、挪威、葡萄牙、西班牙、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、新西蘭等西方主要國家都是實行議會制；法國屬于半議會制半總統制。這就是說，在西方主要國家中，實行“三權分立”制度的只是極少數，絕大多數都未實行“三權分立”制度，立法權與行政權是不分立的，實質是合一的、共生共滅的，個別的甚至司法權與立法權也是不分立的。

總之，“三權分立”在西方國家實際上很少被真正采用，政黨政治的作用才是至關重要的。正如原最高人民法院院長謝覺哉所說：“三權分立只是資產階級耍的花樣，真正的分立，從來沒有過，也不可能有。”我國是社會主義國家，必須始終堅持中國共產黨的領導和人民代表大會制度，絕不能搞在西方國家也很少采用的“三權分立”模式。

記者：那么，國內為什么有人對“三權分立”存在一種近乎崇拜的情結呢？

李林：這可能有多種原因：一是有的人對西方“三權分立”的本質、理論、制度、機制及其在西方各國的政治實踐情況不太了解，被西方政黨政治、議會民主、分權制衡等表面現象及其膚淺宣傳所迷惑，以至于產生了“三權分立”的迷思，盲目崇拜西方“三權分立”；二是對中國特色社會主義民主政治的發展道路，尤其是對實行人民代表大會制度和民主集中制原則的歷史條件、性質特點、內在要求、基本國情等研究不夠，了解不深，以至于對我國根本政治制度產生懷疑或誤解；三是有的人對我國改革開放過程中的腐敗現象深惡痛絕，對我國社會主義民主法治建設期待過高，對全面推進我國的政治體制改革要求迫切、急于求成，對社會分配不公、貧富分化、城鄉差距等社會問題不能正確認識，以至于懷疑人民代表大會制度和民主集中制的優越性、合理性、合法性；四是個別人出于否定社會主義制度、否定中國共產黨領導、否定馬克思主義指導地位、否定中華人民共和國及其憲法的需要，出于在中國搞西化、分化、自由化與和平演變的需要，貌似崇拜卻別有用心地鼓吹西方“三權分立”那一套。

當然，我們在充分認識并深刻揭露西方“三權分立”的政治本質的同時，也應當看到在資產階級革命時期，“三權分立”對于否定封建專制統治、建立資產階級共和國所具有的進步意義；即使在今天，“三權分立”所蘊含的以權力制約權力的某些原理，仍然具有一定的合理性和現實意義。我國是由人民代表大會統一行使國家權力，“一府兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督。各國家機關分工不同、職責不同，都在中國共產黨領導下、在各自職權范圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律，為建設和發展中國特色社會主義服務，不是西方的“三權分立”。

四

記者：對人大制度的某些方面進行改革，是堅持和完善人民代表大會制度的一個重要途徑。那么，在改革的指導思想上應特別注意哪些方面？

李林：人民代表大會制度是能夠真正保障和實現我國人民當家作主的民主政治制度。但也毋庸諱言，這一制度的建設還處在社會主義初級階段，受歷史和現實、國際和國內、理論和實踐、經濟和文化等多種因素的影響，它不可避免地存在一些不盡如人意的地方，它的實現形式、運作機制、工作程序等還需要進一步完善，它在充分發揮自身作用、改進選舉制度、增強代表素質、提高立法質量、加強民主監督、完善工作和組織制度等方面，還需要進一步完善和

發展。最近，吳邦國委員長強調：“堅持正確政治方向是做好人大工作的根本。人大工作堅持正確政治方向，最根本的是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，核心是堅持黨的領導。”這是完善和發展人民代表大會制度一條根本原則。完善和發展人民代表大會制度，應當符合“五個有利于”的原則，即有利于加強和改善黨的領導，有利于發揮社會主義制度的優越性，有利于調動廣大人民群眾的積極性，有利于國家統一、民族團結和社會穩定，有利于促進經濟發展和社會全面進步。尤其是應當從我國社會主義初級階段的基本國情出發，緊密結合新的實際和發展需要，積極探索完善和發展人民代表大會制度的新形式和新途徑。

記者：這種積極的完善和探索主要應從哪些方面入手呢？

李林：應當從我國社會主義初級階段的基本國情出發，緊密結合新的實際和發展需要，從以下幾個方面積極探索完善和發展人民代表大會制度的新形式和新途徑。

首先，進一步落實憲法賦予人大及其常委會的立法權、重大事項決定權、國家機關工作人員任免權、監督權等項職權，充分發揮人大及其常委會作為國家權力機關的作用。人民代表大會是人民行使國家權力的重要制度載體和人民當家作主的最高實現形式，人大及其常委會能否依法享有職權、履行職能，直接關系到人民當家作主的各項權利的行使，關系到黨領導、支持和保證人民當家作主的實現程度。

其次，進一步加強和改進人大的立法工作。培養立法人才，完善立法程序，推進立法公開，擴大立法民主，改進立法技術，提高立法質量，到2010年形成高質量的中國特色社會主義法律體系。立法是人民意志和利益的集中體現，充分發揚立法工作中的民主，通過公開立法規劃和立法計劃，公開征求法律草案意見，召開立法聽證會座談會，實行立法旁聽制度、立法公開制度、立法助理制度等多種形式和途徑，切實保障人民全面了解和參與立法活動，實現立法的民主、公正與效率的統一。

第三，進一步加強和改進人大的監督工作。應當按照中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的精神，遵循堅持黨的領導、集體行使監督職權、不包辦代替的原則，實施人大監督，強化監督權威，完善監督機制，豐富監督手段，加大監督力度，增強監督的針對性和實效性。盡快健全憲法監督機制，切實保證憲法的實施；完善執法檢查制度，避免形式主義，采取多種行之有效的方法真正了解法律實施中的要害問題；改進聽取和審議工作報告制度，把聽取和審議工作報告同行使重大事項決定權結合起來、同引咎辭職制度結合起來，逐步消除人大監督工作中存在的“審議報告唱贊歌，述職評議表揚多，執法檢查走過場，‘一聽二看三通過’”的現象。

第四，進一步密切各級人大同人民群眾的聯系。應當更好地發揮人大代表在代表人民意志和人民根本利益方面的作用，真正執行人大代表依法履行職責的各項具體制度，支持、規范和保證人大代表依法履行職責和行使權力，不斷增強代表工作的實效。認真落實《若干意見》的規定，不斷提高代表的素質和能力，切實保障代表知情權，改進代表議案和建議工作，規范全國人大代表在閉會期間的活動，從經費和工作機構兩方面為代表活動提供具體保障。

第五，進一步加強各級人大及其常委會的組織制度和工作制度建設。一方面，要依照憲法、組織法、代表法、立法法等法律和程序規則，加強人大及其常委會工作和活動的規范化、制度化建設；另一方面，要認真執行全國人大常委會辦公廳2005年為落實中共中央《若干意見》先后出臺的十個工作文件，努力提高人大工作的水平和質量。

第六，進一步健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在制度建設方面，應當進一步健全和完善選舉制度，保障公民真正享有選舉權和被選舉權；健全和完善聽證制度，保障公民有序地直接參與民主政治活動；健全和完善憲法規定的公民批評制度、建議制度、申訴制度、控告制度、檢舉制度、信訪制度、監督制度，完善保障公民言論自由、出版自由、集會自由、結社自由、游行自由、示威自由等憲法權利的制度，切實保障公民的民主權利和其他各項人權。

總之，我國人民代表大會制度之所以具有強大生命力和巨大優越性，就是因為這一制度具有與時俱進的品質，能夠根據社會主義現代化建設各個時期的實際和發展需要，及時進行改革和完善，努力探索保障人民當家作主的各種新形式、新機制。在推進社會主義政治文明建設的進程中，我們要研究和汲取別國的經驗，以科學的態度學習和借鑒人類社會創造的一切文明成果包括政治文明的有益成果，在理論和實踐的雙重探索中，旗幟鮮明地堅持和發展人民代表大會制度的特點和優勢。我們堅持人民代表大會制度，更要珍視自己的經驗，特別是要破除盲目崇拜西方政治理論和制度模式的一切迷信。

■ 責任編輯：晏蔚青