以城鄉(xiāng)一體化為重點(diǎn)推進(jìn)縣域科學(xué)發(fā)展

　　
　　■ 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng) 遲福林
　　 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院海南所副所長(zhǎng) 夏 鋒
　　
　　縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的運(yùn)行單元。加快推進(jìn)以城鄉(xiāng)一體化為重點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，也是在國(guó)際金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)要求。在國(guó)際金融危機(jī)的特定背景下，要把推進(jìn)以城鄉(xiāng)一體化為重點(diǎn)的縣域科學(xué)發(fā)展作為一個(gè)大戰(zhàn)略來全盤考慮。
　　
　　推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化已成為縣域科學(xué)發(fā)展的重大課題
　　
　　當(dāng)前，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)面臨國(guó)際金融危機(jī)與發(fā)展轉(zhuǎn)型的雙重壓力。一方面，國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生前所未有的嚴(yán)重沖擊，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式中的矛盾問題全面凸顯。另一方面，過去30年的改革發(fā)展，我國(guó)已由生存型階段進(jìn)入發(fā)展型階段，也帶來了新時(shí)期全面轉(zhuǎn)型的巨大壓力。在雙重危機(jī)壓力下，保持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展，直接影響宏觀經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平和質(zhì)量。在這個(gè)特定背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已成為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的重要舉措。
　　把加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型作為縣域科學(xué)發(fā)展的抓手。國(guó)際金融危機(jī)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的沖擊不斷增大，縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中暴露出來的主要問題集中反映了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的滯后。進(jìn)入發(fā)展型階段，在客觀上要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由以投資拉動(dòng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵M(fèi)拉動(dòng)為主。從現(xiàn)實(shí)的情況看，近些年來縣域經(jīng)濟(jì)以高投資、高消耗、高污染、低產(chǎn)出為特征的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不僅沒有多大改變，而且在某些方面還有一定程度的加強(qiáng)。特別是國(guó)際金融危機(jī)使縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾凸顯，以投資驅(qū)動(dòng)為主的粗放型增長(zhǎng)方式已經(jīng)到了難以為繼、非改不可的地步。面對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展要盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由以投資拉動(dòng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵M(fèi)拉動(dòng)為主，依靠增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力來全面推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
　　以保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需為重點(diǎn)，積極推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化道路。第一，從抑制經(jīng)濟(jì)下滑、盡力擺脫國(guó)際金融危機(jī)影響的角度看，保增長(zhǎng)是基本要求。沒有8%以上的增長(zhǎng)速度，縣域就業(yè)就比較困難。第二，保增長(zhǎng)不是一般性地恢復(fù)粗放型的增長(zhǎng)，而是努力實(shí)現(xiàn)“調(diào)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)內(nèi)需”基礎(chǔ)上的持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng)。第三，新型城鎮(zhèn)化道路是縣域經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的根本途徑。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體，縣域城鎮(zhèn)化水平低已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“瓶頸”，由此大大制約了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。變農(nóng)村的潛在消費(fèi)需求為現(xiàn)實(shí)消費(fèi)需求的重要出路就是走新型城鎮(zhèn)化道路。
　　
　　把啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)作為金融危機(jī)背景下實(shí)現(xiàn)縣域科學(xué)發(fā)展的著力點(diǎn)
　　
　　應(yīng)對(duì)金融危機(jī)與增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的雙重壓力，無論是短期保增長(zhǎng)、保就業(yè)，還是中長(zhǎng)期發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，縣域科學(xué)發(fā)展重在啟動(dòng)以拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)為重點(diǎn)的各項(xiàng)改革。
　　當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村改革需要把擴(kuò)大內(nèi)需作為重要出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)長(zhǎng)期低迷既與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)，也在于農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失。
　　擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。我國(guó)7億多農(nóng)村人口的投資和消費(fèi)需求潛力十分引人注目，被認(rèn)為是全球經(jīng)濟(jì)版圖上少有的亮點(diǎn)。這個(gè)潛力的釋放，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。由于基本公共服務(wù)能夠增強(qiáng)廣大社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)安全感和消費(fèi)預(yù)期，因而發(fā)揮著刺激消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求的潛在功能。為此，刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)基本公共服務(wù)投入的重大作用。我們初步測(cè)算，未來12年，將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5～6千億，總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬(wàn)億，到2020年就可以初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從刺激消費(fèi)和保持中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步把擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來。
　　擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求與糧食價(jià)格改革。保障農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)中有升，穩(wěn)定農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低是制約農(nóng)民收入提高的重要因素。在金融危機(jī)背景下，糧食價(jià)格的適當(dāng)提高利大于弊。長(zhǎng)期以來我國(guó)的糧食價(jià)格偏低，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中提高糧食價(jià)格有多方面的益處：一是可以明顯增加農(nóng)民收入；二是能夠更準(zhǔn)確地反映城鎮(zhèn)居民的生活水平；三是有利于保護(hù)耕地；四是有利于形成節(jié)約糧食的社會(huì)風(fēng)氣。
　　
　　以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程
　　
　　與改革開放初期的農(nóng)村改革不同，今天的農(nóng)村改革是站在我國(guó)初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和開始步入發(fā)展型階段的歷史新起點(diǎn)上。新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，重在通過系統(tǒng)的制度安排與制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。
　　以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。當(dāng)前，農(nóng)村土地的許多矛盾和問題，都在于土地承載了基本的社會(huì)保障功能。加快農(nóng)村土地制度改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是相互結(jié)合、相互作用的。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)保護(hù)的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權(quán)，關(guān)鍵在于使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個(gè)重要原因是擔(dān)心由此引發(fā)的一系列社會(huì)問題。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅會(huì)大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權(quán)化改革提供更為有利的社會(huì)條件。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，更重要的還承擔(dān)著養(yǎng)老保障等社會(huì)功能。土地承擔(dān)社會(huì)保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風(fēng)險(xiǎn)，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)來源和安全保障。從各地實(shí)踐看，土地?fù)Q來的保障難以解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問題，使社會(huì)潛在矛盾增大。剝離土地的社會(huì)保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有助于土地流轉(zhuǎn)。對(duì)廣大農(nóng)民來說，在面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重“缺位”的背景下，他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，能夠明顯降低農(nóng)民對(duì)土地保障的依賴程度，促進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革。
　　在全國(guó)范圍統(tǒng)一政策，盡快解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的失衡，集中地反映在農(nóng)民工群體上。由于受城鄉(xiāng)二元戶籍制度和公共服務(wù)體制的限制，農(nóng)民工融入城市的過程仍然面臨諸多問題，如勞動(dòng)權(quán)益得不到充分保障、勞動(dòng)收益長(zhǎng)期偏低、基本社會(huì)保障欠缺、子女接受義務(wù)教育困難等。有調(diào)查表明，當(dāng)前農(nóng)民工享受的基本社會(huì)保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1%。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的焦點(diǎn)問題。
　　在新的發(fā)展階段，推進(jìn)縣域科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵是建立公共服務(wù)型政府。面對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)壓力，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)作為自己的主要職能，從而為實(shí)現(xiàn)縣域科學(xué)發(fā)展提供制度保障。