優化我國高等教育管理體制的若干思考

王建凱

摘要:我國高等教育管理體制經過多年的探索基本上形成了“兩級管理,以省級統籌為主”的體制,這種體制仍然有一些不盡人意的地方,應從政府職能的轉變、促進社會多方參與辦學和落實高校辦學自主權等方面完善高等教育管理體制。

關鍵詞:高等教育;高等教育管理體制;對策

中圖分類號:G640文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0221—02

一、問題的提出和相關概念的界定

建國60年來,特別是改革開放30年來,我國高等教育取得了長足的發展,高等教育的在校生規模已位居世界首位,高等教育在國家社會發展中也發揮著越來越重要的作用。在高等教育快速發展的同時,高等教育管理體制中的一些問題也逐步浮出水面,引起了越來越多人的關注。

高等教育管理體制是與高等教育各項管理活動相關的一系列組織制度的統稱,其主要包括高等教育組織機構的設置、組織結構之間的隸屬關系,以及相互間的職責、權限的劃分等。高等教育管理體制從本質上講,體現了一個國家在高等教育管理活動中的中央和地方政府、政府和高校以及高校內部各管理層級、管理單元之間的職責、權力和利益關系。前兩者被稱為高等教育的宏觀管理體制,后兩者則被稱為高等教育的微觀管理體制,也稱為高等學校的管理體制。

二、我國高等教育管理體制的歷史回顧

新中國成立后,為了有效地管理全國高等學校,以便培養國民經濟恢復和發展所急需的人才,政務院1950年發布了《關于高等學校領導關系的決定》,規定全國高等學校“以由中央人民政府教育部統一領導為原則”,中央人民政府教育部對全國高等學校(軍事學校除外)均負有領導的責任,各大行政區人民政府或軍政委員會或文教部均有根據中央統一的方針政策,領導本區高等學校的責任。這一時期我國高等教育為中央集中管理階段。但由于過分強調統一管理,產生了許多不利于高校發展的因素,所以1958年中共中央頒布了《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》,此年開始,高等學校以進入地方管理為主的時期。這種以地方管理為主的管理體制雖然大大調動了各高校的積極性,但由于缺乏中央的統一規劃和宏觀調整,各地高校發展過程中又出現了盲目冒進的問題。到1963年,中央在總結前一階段高等教育管理體制改革經驗教訓的基礎上頒發了《關于加強高等學校統一領導、分級管理的決定(試行草案)》,規定“對高等學校實行中央統一領導,中央和省、市、自治區兩級管理的制度。”我國高等教育管理體制進入了統一領導、分級管理的階段。但這一體制僅僅實施了兩年的時間,從1966年開始,受“文革”的影響,我國教育事業遭受了空前的破壞,這一期,教育部被撤銷,高等教育缺乏全國統一的管理和規劃,高等教育的管理事實上處于混亂的狀態。1978年,隨著我國各項工作逐步步入正規化,高等教育也得到了恢復,這一時期,高等教育有確立了集中領導,分級管理的體制。1995年,國務院轉發了國家教委《關于深化高等教育體制改革的若干意見》,肯定了前一階段高等教育管理體制改革取得的進展,并提出:“高等教育管理體制改革的目標是,在未來若干年內,基本形成舉辦者、管理者和辦學者職責分明,以財政撥款為主多渠道經費投入,中央和省、自治區、直轄市人民政府兩級管理、分工負責,以省、自治區、直轄市人民政府統籌為主,條塊有機結合的體制框架。”,也即“兩級管理,以省級統籌為主”的體制。

三、我國高等教育管理體制的現狀和問題

(一)政府在高等教育管理中的職能和角色不清

我國現行的高等教育模式仍然是行政控制為主、政府容投資者、辦學者和管理者于一身的“國有公辦”的辦學體制,政校不分的現象并沒有得到徹底的改觀,政府和高效關系是否合理關系到高校能否充分行使自主辦學權,能否按照教育規律實現良性發展和學術自由。

我國政府在充任高校的舉辦者和管理者的同時,在很大的程度上甚至充當了事實上的高校辦學者。政府不僅控制著高校的設立,還管理者高校的實際運作過程。高校從專業設置到招生計劃的制定,以及教師的編制數量都有政府通過指令性的計劃來進行嚴格的控制。高校與政府之間實際上成了一種行政性的上下級的命令與服從關系。政府過多的行政干預弱化甚至淹沒了高校應有的學術權力,高校的學術權力急劇萎縮,而以政府的行政管理權力為依托的內部行政管理權力則主導了高校的內部管理,使得高校儼然另一個“行政組織”。

(二)高校辦學自主權難以實現

經過60年特別是改革30年來的探索,我國高等教育管理體制形成了目前的“中央和地方兩級管理,以省級統籌為主”的管理體制,這種體制的初衷是為了讓高校在發展過程中能夠更好的結合地方實際,為地方發展服務。但在實際中,這種體制也造成了政府在管理高校過程中對高校過多的直接干預,這種管理模式從本質上還是沒有擺脫計劃體制下的行政集權模式,只是換了一個主管部門,學校的“附屬性”、“依賴性”仍然沒有改變,學校本質上不是獨立自主的辦學實體。盡管國務院在1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》中就明確了高等教育改革要逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制,而且1998年頒布和實施的《中華人民共和國高等教育法》更是直接以法律的形式明確規定高了等學校的辦學自主權作了。但在實際的執法過程中,政府往往重立法、輕執法和監管,許多已經頒布實施的法律法規沒有真正落到實處,在現實中難以發揮其應有的作用。所以盡管經過十多年的改革,高等學校辦學在自主權的擴權方面還不能令人滿意,遠未取得理想的效果。

(三)高校內部行政權力和學術權力失衡

從本質上看,高校的行政權力和學術權力應該相互補充、互相制約,學術權力通過行政權力得以確認,學校事物的管理以學術權力為主,行權權力要服務于學術權力,兩者共同為學校的發展發揮作用。由于我國實行的是黨委領導下的校長負責制,再加上近幾年大規模的高校合并,高校內部管理普遍呈現出官僚化的痼疾,行政權力和學術權力的關系嚴重失衡,高校內部管理普遍存在“行政權力泛化”的現象,大學管理的機關化色彩過于濃厚,以行政權力干預或者替代學術權力的現象比較普遍,學術權力被弱化,學術組織要么泛化為行政組織,行使某種行政職能,要么作為虛位組織,咨詢機構,可有可無,權力沒有制度化,得不到保障,權力過于向上集中,形成倒金字塔式的權利結構。

四、優化我國高等教育管理體制的對策思考

(一)轉變政府職能,明確政府角色

要加快政校分開的改革,進一步明確政府在高等教育管理體制中的作用和角色。在市場經濟條件下,政府在高等教育領域主要承擔著管理功能和服務功能,政府對高校的管理職能應該主要地體現于高等教育的發展方向、規劃和質量標準的控制方面,政府的服務職能主要指政府應該為高等學校改革和發展在投資、營造良好的辦學環境等諸多領域提供優質的服務。政府對高校的管理應該以宏觀管理為主,要把握好對高等學校管理的分寸,不能直接控制學校,不能直接干預學校內部的各項事業的發展,政府要調整管理與服務的手段與方式,政府要正確處理好管理與服務兩種職能的關系,把原有的一部分行政管理職能轉變為服務職能,本著為高校服務的目的,對高校進行適當的宏觀管理。從根本上轉變觀念,將管理作為更好地為高校的發展服務的一種手段和方式。

(二)建立多方參與的辦學體制,促進高等教育的良性發展

隨著我國社會主義市場經濟的發展,社會越來越多元化,社會各界對高等教育事業表現出了強烈的參與意識。而社會參與辦學是世界范圍內許多國家高等教育管理體制的一個特征。社會辦學不僅可以使高等學校形成多方籌資的局面,改變單一依靠政府撥款的局面,從而減輕國家的財政壓力。而且,還可以推動高等教育決策的民主化和科學化,從而促進我國高等教育的良性發展。社會主義市場經濟發的建立和逐步完善為社會各界參與高等教育提供了一個較好的環境,因此政府要引導和充分發揮社會各界參與辦學的積極性,積極支持社會團體、民間機構和私人通過民辦、國有民辦和公辦民助等多種形式參與辦學,推進高等教育辦學主體的多元化。

(三)真正落實高校的辦學自主權,增強學校的活力

所謂高校的辦學自主權,實際上就是指高校作為具有獨立法人資格的機構,可以在不受其他組織和個人非法干預和阻礙的前提下,依法行使教育決策、教育活動組織的權利。政府高等教育管理權的下放,必須具體落實為高校的辦學自主權,實現辦學權力和責任的統一。盡管當前我國高校的辦學自主權的落實還不容樂觀,但我們也要看到,隨著《高等教育法》的頒布和實施,在過去的十多年中高校的辦學權得到了很大的擴展。隨著高等教育法的進一步實施和各項改革措施的推進,高校的自主辦學權必定會得到更全面的落實。

高等教育管理體制的改革是一個牽動面廣、實施難度大的復雜的系統工程,以上我們只是就其中的幾個方面作了一些簡單的分析。在高等教育管理體制的實際改革過程中,必須通盤考慮,以嚴謹的態度從我國的國情出發,采取分別對待、分類指導、分步推進的策略,積極穩妥的推進高等教育管理體制的改革。

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(責任編輯/石銀)