芻議我國(guó)政府采購(gòu)模式的選擇

王金輝

中圖分類號(hào):F201 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:政府采購(gòu)模式即實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式。按采購(gòu)權(quán)的集中程度不同,世界各國(guó)通行的政府采購(gòu)模式有三種:集中式、分散式和半集中半分散式。我國(guó)政府采購(gòu)模式的選擇中應(yīng)重視學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并綜合考慮我國(guó)國(guó)情、行政管理實(shí)踐的需要、國(guó)際趨勢(shì),以及各種模式自身的特點(diǎn)、優(yōu)劣等因素,以確保所選模式的先進(jìn)性和適應(yīng)性。

關(guān)鍵詞:政府采購(gòu) 模式 選擇

政府采購(gòu)模式的類別選擇

由于世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同、國(guó)情不同,各國(guó)政府選擇了不同的政府采購(gòu)模式。

(一) 集中采購(gòu)模式

美國(guó)、阿根廷等國(guó)采用集中采購(gòu)模式。集中采購(gòu)是將納入政府采購(gòu)范圍內(nèi)的各行政事業(yè)單位分散的、同類的項(xiàng)目集中起來(lái)統(tǒng)一采購(gòu)的方式。集中采購(gòu)不允許使用單位自行采購(gòu)。集中采購(gòu)模式是政府采購(gòu)制度建立之初的采購(gòu)模式,因?yàn)檎少?gòu)制度初期的采購(gòu)規(guī)模都比較小,不采用集中采購(gòu)模式將使政府采購(gòu)制度的意義喪失。隨著政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大,有些國(guó)家開(kāi)始采用其他采購(gòu)模式。但仍有許多國(guó)家采用集中采購(gòu)模式。

集中采購(gòu)模式首先需要設(shè)立政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),一般是由使用單位向政府財(cái)政主管部門提出采購(gòu)計(jì)劃,經(jīng)批準(zhǔn)后由政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu),采購(gòu)結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購(gòu)資金則往往由財(cái)政部門支付。實(shí)行集中采購(gòu)有利于擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模,減少采購(gòu)批次,提高財(cái)政資金的使用效益,也便于政府采購(gòu)政策的運(yùn)用,確保政府采購(gòu)各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),是一種有效的政府采購(gòu)模式。

(二)分散采購(gòu)模式

日本、英國(guó)等國(guó)采用分散采購(gòu)模式。分散采購(gòu)模式是指由各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)模式。分散采購(gòu)模式要求使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后按照規(guī)定自行采購(gòu)。這種采購(gòu)模式比較靈活,使用單位可以根據(jù)需要自主確定采購(gòu)物品,尤其在緊急情況下的采購(gòu)效率較高;使用單位還可以發(fā)揮對(duì)采購(gòu)對(duì)象的情況掌握得更為詳細(xì)的優(yōu)點(diǎn),加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)合同的監(jiān)督。但分散采購(gòu)難以形成規(guī)模購(gòu)買上的價(jià)格優(yōu)勢(shì),難以做到物美價(jià)廉;各使用單位的自行采購(gòu)也容易造成重復(fù)采購(gòu),使社會(huì)公共物品難以達(dá)到資源共享;分散采購(gòu)還要增加采購(gòu)官員的數(shù)量,不僅加大了資金的損耗,還會(huì)人浮于事,使采購(gòu)效率低下。

因此,分散采購(gòu)難以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率化的目標(biāo)。只有在小規(guī)模辦公用品的采購(gòu)中,分散采購(gòu)才能體現(xiàn)其優(yōu)越性。在使用分散采購(gòu)模式時(shí),使用單位可以委托政府采購(gòu)部門負(fù)責(zé)采購(gòu),也可以委托代理機(jī)構(gòu)代為采購(gòu),因?yàn)閷I(yè)化采購(gòu)將更有利于有限的資金合理使用,也更符合市場(chǎng)行為規(guī)范。在政府采購(gòu)制度中,分散采購(gòu)必須符合一定的條件。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。

(三)集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式

瑞士、韓國(guó)等國(guó)采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式是指一部分采購(gòu)由政府集中部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),其他采購(gòu)由使用單位自行采購(gòu)的模式。

我國(guó)政府采購(gòu)模式選擇

確立我國(guó)政府采購(gòu)模式應(yīng)重視學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),并綜合考慮我國(guó)國(guó)情、行政管理實(shí)踐的需要、國(guó)際趨勢(shì),以及各種模式自身的特點(diǎn)、優(yōu)劣等因素,以確保所選模式的先進(jìn)性和適應(yīng)性。基于以上考慮,筆者認(rèn)為:我國(guó)政府采購(gòu)應(yīng)采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式為宜。

(一)集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的設(shè)想要點(diǎn)

“大、重、普”集中采購(gòu),“小、輕、特”分散采購(gòu)。即政府所需的大型物資、重要項(xiàng)目、普通辦公設(shè)備及器具如通訊、交通工具、基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程建設(shè)以及政府所需的重大服務(wù)項(xiàng)目等大宗采購(gòu)應(yīng)集中進(jìn)行。而少量、小額低值易耗的辦公用品及短期、少量服務(wù)則由各部門自行分散采購(gòu)。另外,各部門及部分公共事業(yè)單位如博物館、圖書館、科技館、醫(yī)院、學(xué)校等涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的特殊需要或緊急需要,也可由各部門分散采購(gòu)。

多層次、多中心的集中采購(gòu)體系。該體系由軍事部門和民用部門兩大體系構(gòu)成。民用部門采購(gòu)體系應(yīng)在縣級(jí)以上各級(jí)政府相應(yīng)地設(shè)立專門采購(gòu)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)各級(jí)政府的集中采購(gòu)事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集中采購(gòu)事宜原則上由縣級(jí)采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。軍事部門采購(gòu)體系可由各軍種自行設(shè)立。

參照國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在采購(gòu)方式上,除少數(shù)涉及國(guó)防、安全利益等因素的采購(gòu)?fù)?無(wú)論是集中采購(gòu)還是分散采購(gòu),只要達(dá)到一定額度(美國(guó)規(guī)定為 2500美元以上,新加坡規(guī)定為30000新元以上),就應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)采購(gòu)加強(qiáng)分散采購(gòu)的監(jiān)督管理,如改變傳統(tǒng)的觀念支付辦法,實(shí)行采購(gòu)與付款分離制;強(qiáng)調(diào)貨比三家,取得至少三個(gè)以上報(bào)價(jià),才能實(shí)施采購(gòu);另外,采購(gòu)權(quán)由相對(duì)分散趨向相對(duì)集中。

(二)選擇集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的決定因素

1.集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式更適合我國(guó)國(guó)情。我國(guó)納入政府采購(gòu)的部門眾多,領(lǐng)域廣泛。各部門、各單位的情況千差萬(wàn)別,其所需的商品、工程和服務(wù)復(fù)雜多樣,還受幾十年傳統(tǒng)分散采購(gòu)做法的影響,因而不可能也不必要實(shí)行整齊劃一的集中采購(gòu)。另外,實(shí)施集中采購(gòu)需要一系列完善的主客觀條件,如各部門、各單位的認(rèn)同與支持、市場(chǎng)機(jī)制的完善、相應(yīng)法律法規(guī)的建立健全、有關(guān)監(jiān)督、管理體系的建立、專業(yè)化及高素質(zhì)的管理人員、配套的財(cái)務(wù)、服務(wù)體系等。這些條件的具備須經(jīng)歷一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程。但以我國(guó)現(xiàn)有條件,有選擇地進(jìn)行重要項(xiàng)目、大宗購(gòu)買的集中采購(gòu)卻是可行的。近幾年各地政府采購(gòu)實(shí)踐的成功舉行充分證明了這一點(diǎn)。

2.集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式是解決我國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要。首先,集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式能堵塞財(cái)政漏洞,節(jié)約公共資金,制止浪費(fèi),緩解各地財(cái)政困難。當(dāng)前,我國(guó)從中央到地方,各級(jí)各地財(cái)政都相當(dāng)困難,財(cái)政赤字較嚴(yán)重。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式確保政府消費(fèi)的主要部分是集中采購(gòu)的,從而節(jié)約這一部分消費(fèi)至少10%以上的資金。其次,集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式有助于防止和消除腐敗現(xiàn)象,維護(hù)清正廉潔的政府形象。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式將把政府消費(fèi)的主要部分按國(guó)際通行的采購(gòu)方式及原則進(jìn)行,對(duì)少部分分散采購(gòu)也將實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控,從而使政府采購(gòu)活動(dòng)在公開(kāi)、公正、公平、透明的環(huán)境中運(yùn)作,形成財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、供應(yīng)商及廣大群眾全方位監(jiān)督,有效地抑制以權(quán)謀私、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象。第三, 集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式有助于實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控,滿足擴(kuò)大內(nèi)需的要求。政府作為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的最大客戶,可以憑借手中的采購(gòu)權(quán)來(lái)調(diào)控我國(guó)當(dāng)前的一些重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),使政府采購(gòu)成為調(diào)控社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力手段。

3.集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式符合政府采購(gòu)制度的發(fā)展趨勢(shì),便于我國(guó)與國(guó)際接軌。政府采購(gòu)制度經(jīng)過(guò)約200年的發(fā)展,逐步實(shí)現(xiàn)了法制化、制度化、規(guī)范化。主要資本主義國(guó)家的政府采購(gòu)模式經(jīng)歷了由集中向半集中半分散轉(zhuǎn)變的過(guò)程。進(jìn)入20世紀(jì)八九十年代后,為適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的重大變化,各國(guó)紛紛進(jìn)行行政改革,按照政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)干預(yù)適度減少,權(quán)力逐步下放的行政理念,對(duì)政府采購(gòu)模式進(jìn)行了積極調(diào)適,即政府集中采購(gòu)程度有所下降,部分采購(gòu)權(quán)下放給各部門,集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的色彩更為突出。但這種調(diào)適是有限的,集中采購(gòu)仍是各國(guó)政府采購(gòu)的主要環(huán)節(jié)。我國(guó)選取以集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式,適應(yīng)了政府采購(gòu)制度的發(fā)展趨勢(shì),便于我國(guó)與世界各國(guó)的交流和擴(kuò)大開(kāi)放。另一方面,集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式保持了一定的靈活性,在對(duì)外開(kāi)放的特定時(shí)期,有利于保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和其他弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。

4.我國(guó)具備了實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的現(xiàn)實(shí)條件。近年來(lái),經(jīng)過(guò)上至中央有關(guān)部委對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)的深入研究,下至地方政府推行集中采購(gòu)的改革實(shí)踐,使人們認(rèn)識(shí)到集中采購(gòu)權(quán)才是我國(guó)政府采購(gòu)改革的根本出路。中央政府的決心、地方政府及廣大群眾的支持,可供借鑒的國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、財(cái)稅體制的先期改革,以及市場(chǎng)機(jī)制的確立、買方市場(chǎng)的形成等,都是我國(guó)推行新的政府采購(gòu)模式的有力保證。

我國(guó)的《政府采購(gòu)法》在立法之初就確立了這一采購(gòu)模式。集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的范圍劃分,由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定。屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布,屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。在政府集中采購(gòu)目錄和部門集中采購(gòu)目錄范圍之外的采購(gòu)項(xiàng)目,達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)之上的,由各部門、各單位實(shí)行分散采購(gòu),分散采購(gòu)作為政府采購(gòu)的一種模式,同樣要按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行采購(gòu)。

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