我國環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀及完善

熊　艷

中圖分類號:D915 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:“十五”時期,環(huán)保指標(biāo)是我國唯一沒有完成的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),反思其最主要的原因是我國沒有建立環(huán)境公益訴訟制度,依現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定,大量環(huán)境公益訴訟案件被以原告不適格為由止步于起訴階段,長此以往一些環(huán)境侵害行為和環(huán)境行政違法行為將無法制止。從目前實際情況來看,擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟原告資格是十分必要的。

關(guān)鍵詞:環(huán)境公益訴訟 原告資格

隨著人們權(quán)利意識的不斷增強(qiáng),環(huán)境公益訴訟逐漸引起關(guān)注,所謂的環(huán)境公益訴訟,具體是指任何個人、社會團(tuán)體或國家機(jī)關(guān),為保護(hù)環(huán)境,防治污染和其他公害,當(dāng)其認(rèn)為有損害公共環(huán)境利益的行為發(fā)生,已經(jīng)造成或可能造成重大環(huán)境損害后果時,依照法律規(guī)定對環(huán)境違法行為人向法院提起訴訟,請求判令該違法行為人停止環(huán)境損害行為及賠償公益損失的訴訟活動。它可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律對環(huán)境公益保護(hù)的缺失,彌補(bǔ)行政權(quán)力對環(huán)境公益保護(hù)的不足。

我國環(huán)境公益訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟的案件逐漸增多,但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后,公民提起環(huán)境公益訴訟往往找不到可以直接援引的法律依據(jù),而現(xiàn)行的訴訟法對原告資格進(jìn)行了比較嚴(yán)格的限制,強(qiáng)調(diào)“直接利害關(guān)系原則”,致使司法實踐中出現(xiàn)大量的環(huán)境公益訴訟案件被法院裁定不予受理或駁回起訴。

《民事訴訟法》第 108 條強(qiáng)調(diào)原告必須是實體權(quán)利受到侵害的人,而我國民事訴訟法所采取的是比較徹底的原告一元化,即有權(quán)發(fā)動訴訟的原告只能而且必須是受害者本人, 而環(huán)境公益是一種比較抽象的社會公共利益,有時難以確定一個直接的、具體的受害者擔(dān)當(dāng)原告,這顯然對環(huán)境損害的受害人非常不利。

《行政訴訟法》第41條規(guī)定原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條借用第三人的概念規(guī)定利害關(guān)系人的原告資格,對于糾正作為原告必須是行政機(jī)關(guān)相對管理對象的錯誤觀點具有一定意義,而實際上“第三人”仍然與具體行政行為有事實上的利害關(guān)系或可能有事實上的利害關(guān)系,這些規(guī)定大大限制了我國行政訴訟的原告范圍,一般公民因環(huán)境公益受損提起行政訴訟時,法院往往以原告與環(huán)境損害結(jié)果之間無利害關(guān)系為由駁回起訴。

《刑事訴訟法》中授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為,向人民法院提起刑事訴訟,除此之外,立法上沒有關(guān)于公益訴訟的蹤跡,就更無法對損害環(huán)境公益的行為追究法律責(zé)任。

我國現(xiàn)行法律對訴訟資格的嚴(yán)格限制,非常不利于對公民環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益的保護(hù)。對于環(huán)境污染行為,如果一些環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行其法定職責(zé),對環(huán)境資源破壞行為采取放任的態(tài)度,甚至包庇企業(yè)污染環(huán)境等,受害人又因某些原因無法提起訴訟,其他人員根據(jù)法律規(guī)定是無法提起行政訴訟的,則該行為將無人制止,其結(jié)果將是非常嚴(yán)重的。有一些環(huán)境行政行為沒有明確的相對人,由于不存在明確的受損害對象,這類行政案件由于缺乏適格的原告而使公民環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益被摒棄在司法保護(hù)范圍之外。

國外環(huán)境公益訴訟原告資格的發(fā)展?fàn)顩r

(一)美國

在發(fā)源地美國,環(huán)境公益訴訟被稱為“公民訴訟”、 “公共訴訟”或“民眾訴訟”。1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中,第二上訴法院首次提出“私人檢察總長理論”,其有關(guān)公益訴訟原告資格的規(guī)定同樣適用于環(huán)境公益訴訟。1970年美國頒布的《清潔空氣法》首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”,規(guī)定任何人可以對污染空氣的行為提起訴訟,而不需要原告證明有任何法律上的利害關(guān)系或利益遭到了侵犯。

在美國,私人還沒有取得所有環(huán)境公益訴訟的起訴資格,1972年制定的《清潔水法》中對原告資格進(jìn)行了一定的限制,其中將“公民”限定為“其利益受到嚴(yán)重影響或者存在受到嚴(yán)重影響可能性者”,即要求的原告須具有“實際損害”。以Lujan v. National Wildlife Federation案為轉(zhuǎn)折點,美國最高法院開始修正此前相對寬松的原告資格規(guī)則,并漸漸趨于嚴(yán)格,在整個20世紀(jì)90年代,這種嚴(yán)格限制原告資格的價值取向在美國聯(lián)邦法院都占據(jù)了上風(fēng)。這種局面一直到2000年的Friends of the Earth, Inc. v.Laidlaw Environmental Services 案才得以扭轉(zhuǎn)。在兩種價值取向的交鋒過程中,寬松的原告資格規(guī)則終于在美國聯(lián)邦法院又占據(jù)了主導(dǎo)地位。雖然美國的環(huán)境公益訴訟還不夠完善,而且歷史進(jìn)程極為緩慢而曲折,但總算是在環(huán)境公益訴訟方面打破了傳統(tǒng)定勢,給各國環(huán)境糾紛解決制度樹立了很好的榜樣。

(二)英國

英國在認(rèn)識到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后,也修改了相應(yīng)的法律規(guī)定。英國的《污染控制法》就有“對于公害,任何人均可起訴”的規(guī)定。1994年修訂的第三版《英國皇家檢察官準(zhǔn)則》將“公共利益檢驗”作為提起公訴的條件之一,而代表政府參與民事訴訟“被列為檢察總長各項職權(quán)之首”,也就是說,總檢察長不但可以代表公共利益主動請求對行政行為實施司法審查,而且還可以在私人沒有起訴資格的時候幫助私人申請司法審查。如果總檢察長不愿意履行這項指責(zé),個人可以請求總檢察長讓他自己去督促訴訟。如果總檢察長允許,就可以由個人提起訴訟,即通過出借總檢察長的名字,使得禁止令和宣告令這些基本上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成為保護(hù)公共利益的公法救濟(jì),檢舉者才是實際參與訴訟的人。為加強(qiáng)國家對環(huán)境公害訴訟的干預(yù),英國還建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾利益進(jìn)行群體訴訟的制度。

(三)法國

法國對環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟采取了開放的立法態(tài)度,賦予環(huán)保團(tuán)體更多的訴訟權(quán)利。主張由環(huán)保團(tuán)體代替受害人提起環(huán)境公益訴訟,通過借助環(huán)境公益訴訟的勝訴來保障特定的公民的人身、財產(chǎn)權(quán)益,進(jìn)一步維護(hù)公共環(huán)境利益。除了團(tuán)體訴訟以外,法國還是最早出現(xiàn)由檢察官代表國家參與民事訴訟的國家,早在1906年,法國的法律就賦予檢察官在公法秩序受到損害時,為維護(hù)公法秩序提起民事訴訟的權(quán)力。如今,參于民事訴訟在法國已經(jīng)成為檢察官的重要職權(quán),公共秩序受到損害時,檢察機(jī)關(guān)可以以國家利益和社會公共利益的保護(hù)者,作為主要當(dāng)事人(聯(lián)合當(dāng)事人)提起公益訴訟。

(四)印度

印度早在1986 年的環(huán)境法中規(guī)定了公益訴訟條款,并且通過判例不斷擴(kuò)展環(huán)境行政公益訴訟的原告資格,最終賦予全體公民。該國明確規(guī)定所有公民都享有起訴權(quán),世界范圍內(nèi)尚屬首次。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v India 案中,帕格瓦蒂法官認(rèn)為由于受害人知識水平和權(quán)利意識的欠缺以及可利用資源的匱乏,應(yīng)該允許具有公共意識的公民或者相關(guān)社會團(tuán)體幫助他們進(jìn)入法院獲得正義,并應(yīng)重新設(shè)置相應(yīng)的程序,即賦予公民代表原告資格。為了避免過度寬松的主體資格可能導(dǎo)致的濫訴及其他問題,對代表原告的限制必須是基于善意并為公共利益而起訴,基于個人私利或任何別有用心的動機(jī),法院不予受理,并且不允許政客和其他人為了延長行政決定的合法性或者獲得某一政治目的而濫用環(huán)境公益訴訟。

針對公共義務(wù)不履行和濫用權(quán)力的狀態(tài),任何一個具有公共意識的公民或社會公共團(tuán)體,都可因具有公民的身份而以自己的名義享有起訴權(quán)。在Gupta v Union of India案中,Bhagwati法官指出,即使沒有專門的損害,任何公民都可以提起訴訟,要求對侵害公益的行為和法律規(guī)定的落實情況進(jìn)行審查。

完善我國環(huán)境公益訴訟原告資格

我國在借鑒國外環(huán)境公益訴訟制度先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,建設(shè)符合我國實際國情的環(huán)境公益訴訟,筆者認(rèn)為,下列幾個主體有資格提起環(huán)境公益訴訟。

(一)公民個人

環(huán)境作為一種公共資源,具有整體性,其所有權(quán)屬于全體社會成員,侵權(quán)行為人實施了環(huán)境侵權(quán)行為,侵犯了某一具體的環(huán)境權(quán)益,就意味著他對整個環(huán)境公共利益的侵害,每個公民都可以為維護(hù)環(huán)境公共利益而尋求司法救濟(jì)。為避免訴訟的泛濫增加司法機(jī)關(guān)不必要的訴訟成本,本文認(rèn)為還應(yīng)該在立法上對公民個人作為原告給予適當(dāng)?shù)南拗?例如要求起訴人應(yīng)當(dāng)提交侵權(quán)行為人損害公益的證據(jù)等。

在我國,環(huán)境公益訴訟已經(jīng)邁出了可喜的一步,例如,浙江省農(nóng)民陳法慶,因環(huán)保問題屢次與當(dāng)?shù)卣畬Σ竟?數(shù)年如一日,在較為艱難的境況下頑強(qiáng)致力于環(huán)境保護(hù)事業(yè);同時是在同污染行為作斗爭中,他所表現(xiàn)出來的規(guī)則意識和理性精神,喚醒了公眾環(huán)保意識。賦予公民個人以環(huán)境公益訴訟之訴權(quán),從法律上保障公民對環(huán)境行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督,是對環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救的根本途徑。

(二)環(huán)保團(tuán)體及其他團(tuán)體

由于環(huán)境問題的復(fù)雜性,環(huán)境資源保護(hù)具有很強(qiáng)的技術(shù)性等特點,個人難以掌握這方面的專業(yè)知識,加之環(huán)境資源破壞者一般都是具有一定經(jīng)濟(jì)實力的單位,在環(huán)境行政公益訴訟中的被告更是實力強(qiáng)大的環(huán)境行政機(jī)關(guān),使得公民個人在環(huán)境公益訴訟中常常處于劣勢地位,相較于公民個人來說,環(huán)保團(tuán)體更加具有優(yōu)勢,環(huán)保團(tuán)體擁有專業(yè)人員、較強(qiáng)的技術(shù)基礎(chǔ)、雄厚的資金和一定社會影響力,可以在公民個人面對造成污染的公司法人或者組織存在有不知、不能和不敢提起訴訟的情況下提起訴訟。因此,環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計,在承認(rèn)公民在環(huán)境公益訴訟方面擁有訴權(quán)的同時,同樣應(yīng)重視環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的作用。其他熱心環(huán)境保護(hù)的社會團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟也有利于對環(huán)境的保護(hù)。

(三)人民檢察院

2005年1月,當(dāng)時的國家環(huán)保總局法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人也明確提出,國家有必要完善環(huán)境民事公訴立法,明確賦予檢察院以環(huán)境民事公訴權(quán),并規(guī)定具體的訴訟程序和規(guī)則,使檢察院能夠作為公訴人,向法院提起訴訟,要求法院依法追究環(huán)境違法行為人的法律責(zé)任。

自檢察制度產(chǎn)生以來,檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會公共利益代表的面目出現(xiàn),作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責(zé),檢察機(jī)關(guān)對民事活動重點監(jiān)督的目的是保護(hù)國家和社會公共利益,其中的社會公共利益自然包括環(huán)境污染與資源破壞。環(huán)境公益訴訟確立檢察院的原告資格,既可以實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中的法律監(jiān)督權(quán),又能更好地實現(xiàn)對公共利益的司法保護(hù)。當(dāng)環(huán)境公共利益在受到不法侵害時,檢察機(jī)關(guān)能夠作為環(huán)境公益的代言人提起訴訟而達(dá)到其法律監(jiān)督的目的。檢察機(jī)關(guān)代表國家參加公益訴訟,是世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的普遍做法。

在我國司法實踐中,我國許多地方的檢察機(jī)關(guān)還是作了大量的實踐和探索工作。近年來全國多省檢察機(jī)關(guān)紛紛效仿公益訴訟,初步改變了公共利益無人保護(hù)或保護(hù)不力的現(xiàn)狀,收到了良好的法律效果和社會效果。但是在實踐中,還有很多方面需要進(jìn)一步規(guī)定。

參考文獻(xiàn):

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3.劉世昕.環(huán)保總局:完善環(huán)境民事公訴立法應(yīng)提上議事日程.中國青年報,2005