高校后勤社會化改革模式比較分析與優(yōu)化

摘要:文章對國內(nèi)十年來的高校后勤社會化改革模式進行了分析,在此基礎(chǔ)上,從管理體制、運行機制和風(fēng)險等各方面對現(xiàn)有模式進行比較分析,同時結(jié)合高校后勤現(xiàn)有改革模式與特征對其進行優(yōu)化,使其更適合高等教育發(fā)展規(guī)律和后勤自身發(fā)展規(guī)律。

關(guān)鍵詞:高校后勤 社會化改革 比較分析 優(yōu)化

2000年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等六部委《關(guān)于進一步加快高等學(xué)校后勤社會化改革意見的通知》,正式啟動了全國高校后勤社會化改革的工程。高校后勤社會化改革圍繞“建立和完善市場化的高校后勤資源配置、社會化的高校后勤服務(wù)和企業(yè)化的學(xué)校后勤運作體制機制,構(gòu)建新型后勤保障體系”的一元目標,在理論研究和實踐探索中產(chǎn)生了多種后勤社會化改革模式。如何正確識別每種模式的特點,科學(xué)選擇與本校實情相匹配的改革模式以實現(xiàn)改革目標,既是高校管理者的決策難點,也是高校管理者無法回避的實踐課題。

一、國內(nèi)高校后勤社會化改革現(xiàn)有模式分析

高校后勤社會化改革的模式,是指高校后勤實施社會化改革的組織形式。自上海全國高校后勤社會化工作會議以來,全國高校圍繞社會化改革目標做了許多積極的探索與大膽的嘗試,高校后勤原有的“一校一戶辦后勤的舊有格局開始發(fā)生變化,初步形成了一些具有社會化特征的后勤改革新模式。

1、甲乙方模式

隨著高校后勤社會化改革的深入,多數(shù)高校成立了后勤集團或后勤服務(wù)公司等后勤實體(簡稱甲方),與后勤處或總務(wù)處(簡稱乙方)形成甲乙方關(guān)系。其運營機制是企業(yè)化的方式,是按照有約束、有指導(dǎo)、有范圍、有程度的模擬市場經(jīng)濟規(guī)律開展經(jīng)營服務(wù)的,實行“一校兩制”,做到事企分開,兩權(quán)分離。具體改革方式有:第一,“小機關(guān)、多實體”模式。其按照管理與經(jīng)營分開的原則,對原來的后勤部門進行重組,形成了小機關(guān)(甲方),代表學(xué)校對后勤實體進行管理和監(jiān)督;將原來的各個后勤科級單位縮編為服務(wù)中心(乙方),各中心作為經(jīng)濟實體,實行“分點核算、自負盈虧、模擬企業(yè)化運行”。第二,“小機關(guān)、大實體”模式。大學(xué)將行政管理與經(jīng)營服務(wù)職能相分離,組建學(xué)校后勤辦公室作為甲方,代表學(xué)校掌握、分配、安排、檢查、落實學(xué)校各項經(jīng)費的使用情況,以合同形式提出計劃、任務(wù)、要求,并檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)后勤方而的工作。同時按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的原則,組建具有法人資格的經(jīng)濟實體—后勤服務(wù)公司作為乙方。

2、集團化模式

集團化模式就是高校后勤按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,從學(xué)校的事業(yè)型管理體制中完全分離出來,組建具有獨立法人地位的,自負盈虧、自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我完善的企業(yè),從管理體制和運轉(zhuǎn)機制上完全企業(yè)化,并在此基礎(chǔ)上經(jīng)過市場競爭的優(yōu)勝劣汰和兼并聯(lián)合,形成相對壟斷的,跨學(xué)校、跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化、集約化、專業(yè)化的高校后勤集團。按發(fā)展程度的不同又有以下幾種:第一,總公司模式。把后勤部門和單位從學(xué)校事業(yè)編制序列中分離出來,按照專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場化的要求,分別建成后勤經(jīng)營服務(wù)實體,并在此基礎(chǔ)上組建了以經(jīng)營學(xué)校資產(chǎn)、承擔(dān)學(xué)校后勤服務(wù)工作為宗旨的后勤實業(yè)總公司。總公司實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制。董事會受學(xué)校法人委托對總公司行使經(jīng)營服務(wù)決策權(quán),決定總公司的經(jīng)營服務(wù)方針、任務(wù)和經(jīng)營國有資產(chǎn)收益的分配政策。學(xué)校設(shè)立總公司監(jiān)事會,由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和紀檢、監(jiān)察、審計部門負責(zé)人和師生員工代表組成,對總公司的經(jīng)營服務(wù)活動實施全面監(jiān)督。第二,校際聯(lián)辦型。在一些高校比較集中的城市,由若干所距離較近的高校聯(lián)合組建具有法人資格的后勤實體(集團、公司或中心),與學(xué)校形成合同契約關(guān)系,從而實現(xiàn)學(xué)校后勤從學(xué)校中分離,按現(xiàn)代企業(yè)制度自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展和自我約束。公司(中心)通過后勤資源的優(yōu)化組合,打破學(xué)校的圍墻,發(fā)揮規(guī)模效益,在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌后勤服務(wù)。同時向外拓展市場,獲取資金壯大實力,補貼后勤服務(wù)。第三,地域集約型。這一模式的主要特點是在后勤部門與學(xué)校規(guī)范分離的基礎(chǔ)上,在政府的統(tǒng)籌指導(dǎo)和安排下,在高校比較集中的地區(qū)和城市,組建省級或市級的高校后勤發(fā)展中心或服務(wù)中心(集團),采取教育系統(tǒng)聯(lián)辦后勤,集約經(jīng)營,比較徹底地打破一家一校辦后勤的格局。

3、社會統(tǒng)籌模式

社會化服務(wù)型是實現(xiàn)校內(nèi)后勤服務(wù)的高級模式,學(xué)校不再擁有自己的后勤服務(wù)系統(tǒng),而是將學(xué)校的主要后勤服務(wù)交由社會來承擔(dān)。原來的后勤服務(wù)部門脫離學(xué)校行政系統(tǒng),以企業(yè)化的經(jīng)濟組織形式融入社會,融入社會第三產(chǎn)業(yè),與社會其它企業(yè)一起通過競爭參加學(xué)校后勤服務(wù)。高校將本該由社會舉辦的后勤保障服務(wù)還給社會,學(xué)校主要負責(zé)教學(xué)、科研、育人。它通常是由社會投資,建立跨教育系統(tǒng)的完全社會化、市場化、企業(yè)化的后勤服務(wù)體系,由社會直接經(jīng)營,服務(wù)對象不再局限于高校,形成完全開放性的“社會辦學(xué)校”格局。這種模式概括起來又有如下三種具體的運行方式:一是把原后勤部門整體或根據(jù)專業(yè)服務(wù)項目部分交給社會上有實力的專業(yè)服務(wù)公司,原有后勤人員轉(zhuǎn)化為社會企業(yè)員工,這些公司成為為學(xué)校服務(wù)的企業(yè)之一。學(xué)校面向社會選擇為學(xué)校服務(wù)的企業(yè),可以選擇該企業(yè),也可以不選擇該企業(yè)。比如電信服務(wù)、醫(yī)院、托兒所等。如果高校本身后勤規(guī)模不大,辦學(xué)規(guī)模擴展余地有限,也可以將后勤全部交給社會去辦。二是高校與社會企業(yè)基于一定的互惠條件,合作投入或經(jīng)營高校后勤。這一方式主要體現(xiàn)在高校學(xué)生公寓、體育場館等方面的建設(shè)。在這方面,不少高校已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。一般的做法是,高校主要提供地產(chǎn)、免稅待遇等優(yōu)惠條件,而社會企業(yè)提供資金投入,為高校服務(wù),同時由高校通過收費等經(jīng)營手段逐步收回資方的投入,并稍有回報。三是將社會企業(yè)引入高校,參與后勤服務(wù),與校內(nèi)后勤實體共同競爭。比如校內(nèi)餐飲業(yè)、零售業(yè)等都有把社會企業(yè)請進來的例子,通過這些企業(yè)在資金、經(jīng)營理念、服務(wù)質(zhì)量等方面的優(yōu)勢,沖擊和激勵校內(nèi)后勤,以競爭促進質(zhì)量與效率的提高。從目前來看,這種徹底的模式僅是個別現(xiàn)象,要完全實現(xiàn)這一形式還需要一段時間。

二、國內(nèi)高校后勤社會化改革現(xiàn)有模式比較分析

甲乙方模式指在學(xué)校專門設(shè)立一個考慮后勤建設(shè)和管理的小機關(guān)或者甲方,原有的后勤服務(wù)主體,則基本上全部轉(zhuǎn)為實體,成立后勤集團,以全方位提高服務(wù)質(zhì)量為目的,甲方對乙方實施質(zhì)量監(jiān)控以及督導(dǎo)與管理,乙方按企業(yè)化模式運營。集團化服務(wù)模式指在推進高校后勤社會化改革中,成立“聯(lián)合后勤服務(wù)集團”和“聯(lián)合后勤服務(wù)管理中心,帶動和推進所涵蓋學(xué)校的后勤社會化改革。社會化服務(wù)模式指高校不要國家投資,由社會聯(lián)辦后勤,它以學(xué)校后勤市場為資源,吸引社會力量參與學(xué)校后勤服務(wù),并以市場競爭機制來保證服務(wù)質(zhì)量,促進學(xué)校服務(wù)水平和質(zhì)量的不斷提高。

第一,在管理體制和運行機制上

甲乙方模式的主體與客體均沒有脫離同一所學(xué)校,兩者之間較難完全協(xié)調(diào),因此在運行效率、經(jīng)濟效益和社會效益上難以較好地發(fā)揮作用。同時,該模式各類服務(wù)項目很難與社會相關(guān)行業(yè)接軌,難以實現(xiàn)后勤實體的徹底社會化。集團化服務(wù)模式和社會化服務(wù)模式其單位建制從學(xué)校行政管理序列中分離出來,轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧的后勤服務(wù)實體。

第二,在運行風(fēng)險上

甲乙方模式在抵御風(fēng)險方面能力相對較弱,由于其社會化程度較低,一旦遭遇風(fēng)險,其應(yīng)變能力差,反應(yīng)遲鈍,從而給整個學(xué)校帶來較大的影響,給學(xué)校的發(fā)展帶來了不穩(wěn)定與不和諧因素。而集團化服務(wù)模式和社會化服務(wù)模式由于其社會化程度高,對風(fēng)險的反應(yīng)靈敏,應(yīng)變能力強,能較好地適應(yīng)市場,其運行機制決定了其風(fēng)險不必由學(xué)校來承擔(dān),因而不會給學(xué)校的教學(xué)、科研帶來影響。

第三,在資產(chǎn)管理上

集團化服務(wù)模式和社會化服務(wù)模式在資產(chǎn)上產(chǎn)權(quán)明晰、資產(chǎn)保值。學(xué)校將原有的國有資產(chǎn)清盤核算,明確該資產(chǎn)的學(xué)校所有權(quán)和后勤經(jīng)濟實體的使用權(quán),根據(jù)不同用途,以零價或優(yōu)惠租賃給后勤實體,以協(xié)議方式確定固定資產(chǎn)折舊費的提取標準和上繳費用的額度,使國有資產(chǎn)保值。而甲乙方模式在資產(chǎn)的使用和產(chǎn)權(quán)歸屬及界定等問題上沒有得到很好的解決,在資源配置和有效利用上不夠理想。

第四,在福利性公益性上

三種服務(wù)模式總體來說都是以贏利為目的,但甲乙方模式由于其服務(wù)實體沒有脫離學(xué)校,因而更側(cè)重于福利性公益性,必須保證學(xué)校教學(xué)科研的正常進行,必要時學(xué)校會給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。集團化服務(wù)模式建立的初衷也是更好地服務(wù)學(xué)校的教學(xué)科研,但由于其運行機制的特殊性,在服務(wù)師生、服務(wù)教學(xué)科研過程中,不可避免地追求利潤的最大化,因此,在福利性和公益性上不及甲乙方模式。社會化服務(wù)模式由于其社會化程度更高,其服務(wù)的客體不僅僅是師生,還有社會成員,因而福利性公益性弱于以上兩種模式,但就服務(wù)質(zhì)量而言會更高,其競爭力會更強。

三、優(yōu)化高校后勤社會化模式的對策

1、充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用

高校后勤社會化改革是一個系統(tǒng)工程,光靠后勤本身或一所學(xué)校是難以實現(xiàn)的。它需要充分發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用,組建有關(guān)職能部門和學(xué)校參加的后勤改革協(xié)調(diào)小組,制定相應(yīng)改革規(guī)劃、政策法規(guī)(如人事、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營、分配、收費價格、稅收)等配套制度。從理論上說,高校后勤社會化就是將高校后勤納入社會主義市場經(jīng)濟體系,而市場經(jīng)濟是處于政府宏觀調(diào)控下的。高校后勤社會化改革也必須在政府的規(guī)范和指引下、在政府的宏觀調(diào)控下進行。政府的主導(dǎo)作用就是指導(dǎo)方向,制定政策,組織協(xié)調(diào),給予支持。政府職能、學(xué)校職能、社會功能的調(diào)整,重點突出,除了給予優(yōu)惠的配套政策外,還需要社會各界高度重視,真正做到解放思想,轉(zhuǎn)變觀念,為高校后勤社會化改革創(chuàng)造一個寬松的輿論環(huán)境。

2、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系

將高校后勤納入市場體系,首先要把原來屬于事業(yè)型的高校后勤經(jīng)濟實體,轉(zhuǎn)制為具有現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人地位的現(xiàn)代企業(yè)。這是實現(xiàn)社會化的核心問題,也是建立新型后勤管理體制的關(guān)鍵所在。后勤企業(yè)化,首先必須清產(chǎn)核資,明確產(chǎn)權(quán)。把一部分資產(chǎn)劃給后勤實體,并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的原則,劃分資產(chǎn)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán),明確權(quán)責(zé)利。對學(xué)校所有權(quán)進行分割,學(xué)校保留財產(chǎn)的最終所有權(quán),使后勤實體得到法人財產(chǎn)權(quán)。后勤實體對所經(jīng)營的財產(chǎn),不僅有占用、使用、處分權(quán),而且具有所有權(quán),可以作為財產(chǎn)主體,行使經(jīng)營管理的職能,實行自負盈虧。作為出資者的學(xué)校的所有權(quán)只表現(xiàn)為價值形態(tài)的權(quán)利,對后勤實體的經(jīng)營活動,可按出資比例依法行使約束權(quán)力,而不是直接行政干預(yù)。后勤實體在享有法人財產(chǎn)權(quán)的同時,承擔(dān)其財產(chǎn)保值增值的責(zé)任。同時,我們還應(yīng)注意消除清產(chǎn)核資、與主體分離在認識上的一些誤區(qū),后勤經(jīng)濟實體與學(xué)校主體分離,一部分資產(chǎn)劃給后勤,并不是國有資產(chǎn)的流失,而是要進一步明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,調(diào)整和盤活現(xiàn)有存量資產(chǎn),使國有資產(chǎn)得到真正意義上保值增值;這是后勤社會化改革和建立新型后勤管理體制的必經(jīng)之路和關(guān)鍵所在。

3、建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的高校后勤管理體制和運行機制

根據(jù)現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論,配置社會資源的方式有市場、企業(yè)管理和政府直接支配三種,有效率的產(chǎn)權(quán)制度在于選擇三種方式的合理界限,使總的交易成本降至最低。任何一種體制、組織在其運行中都要付出一定的交易成本,即使在同一種社會經(jīng)濟制度下,由于體制不同,交易成本也會明顯不同。因此,只要合理界定了政府、學(xué)校與其后勤部門的權(quán)利和職能,我們?nèi)钥赏ㄟ^選擇制度形式,建立新型高校后勤管理體制,調(diào)整學(xué)校與后勤經(jīng)濟實體的關(guān)系,使交易成本達到最小,從而節(jié)約資源,提高資源配置的效率。計劃經(jīng)濟體制下,我國高校承擔(dān)著政府“辦社會”的職能,為教職工提供社會公共產(chǎn)品,諸如醫(yī)療、住房、交通、通訊等各種福利性保障和生活設(shè)施,變成了一個微縮的政府。由于高校財力有限,后勤部門缺乏足夠的市場競爭和激勵機制,也由于高校非專職教師偏多,直接導(dǎo)致高校運行成本長期居高不下。沉重的包袱使資源得不到有效合理配置,造成了巨大浪費。必須實行兩種權(quán)利的分離(所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)),事企分開,明確所有者、管理者、經(jīng)營者的關(guān)系,也就是要明確學(xué)校(出資人或資產(chǎn)所有者)、后勤(管理者)和經(jīng)營者(承包者)的關(guān)系。同時,盡快出臺與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的后勤管理體制和國有資產(chǎn)管理體制,逐步建立和形成資產(chǎn)多元化、經(jīng)營服務(wù)多樣化、服務(wù)管理企業(yè)化、消費市場內(nèi)外一體化的后勤新體系。按經(jīng)濟規(guī)律辦事,打破現(xiàn)有行政管理模式,減少行政干擾,實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的運行機制,使后勤經(jīng)濟實體真正成為產(chǎn)權(quán)界定明晰,權(quán)責(zé)明確,享有民事權(quán)利,承擔(dān)民事責(zé)任的法人企業(yè)實體。

4、建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的內(nèi)部管理制度

新型的后勤管理體制框架構(gòu)成后,維系和支撐它的內(nèi)部配套制度和政策的改革,也至關(guān)重要。首先是勞動人事制度,后勤經(jīng)濟實體人員列入企業(yè)編制,在與學(xué)校主體分離初期,可以采取“老人老辦法,新人新辦法”的過渡措施,實行干部聘任制和全員勞動合同制。其次是財務(wù)制度,將過去撥款制改為市場驅(qū)動的運行機制。學(xué)校將經(jīng)費分撥給教學(xué)科研單位和師生員工各用戶,后勤經(jīng)濟實體以優(yōu)良的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量,使用戶滿意,才能得到有償價值—表現(xiàn)形式為貨幣。促使后勤經(jīng)濟實體的服務(wù)工作按經(jīng)濟規(guī)律辦事,加強成本核算,提高經(jīng)濟效益和社會效益。另外,可以進行股份制改造,吸收個人或社會上的資金發(fā)展后勤服務(wù)產(chǎn)業(yè)。第三是分配制度,根據(jù)效益優(yōu)先、兼顧公平的原則,按崗位、貢獻大小建立相應(yīng)的工資、獎金分配制度。

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(鄧先軍,973年,男,湖南永州人,碩士研究生,湖南科技學(xué)院講師,研究方向:高教管理和思想政治教育)