以公民培育促地方自治良性發展

畢圣潔

摘要在建構權威下的地方自治過程中,任何理論或體制上的創新都必須建立在對中國地方自治的前提與本質的明確認識基礎上。有效地方自治的構建需要引入并發揮公民社會的作用是解決我國目前地方政府權力過大問題的關鍵所在。合理的地方自治中所育成的社會力量將是維護秩序并生成活力的有效保證,同時也為中央權威提供良好的社會基礎。

關鍵詞公民社會 威權 地方自治

中圖分類號:D26文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-262-01

一、培育公民是政治民主化平穩推進的保障

“地方分權制度對于一切國家都是有益的,而對于一個民主的社會更是最為迫切的需要”①但民主政治的發展,不僅依靠政治制度的推行,還需社會力量的推動。具有民主意識與明確權利義務觀念的公民將是這股力量中的主流。然而,從市民向公民的轉化,卻不能僅僅依靠經濟發展來推動。“公民精神是與政治權利的行使不可分的”,公民的培育就如同嬰孩的成長一樣,良好的習慣與觀念只能在不斷的實踐與行使中養成,人人都參加政府的管理工作,是使人人都能關心自己祖國命運的最強有力的手段。②合理的地方自治中所育成的社會力量將是維護秩序并生成活力的有效保證,同時也為中央權威的積極集權提供良好的地方與社會基礎。因此,依靠地方自治實現政治參與來開辟市民實踐政治的渠道,是既符合中國發展民主政治的訴求,又能促成中央權力與地方權力的有效配置的有益舉措。

二、權威下的地方自治:良性互動的建構

中國的經濟現代化道進入良性發展軌道,為適應發展需要,如何在中央權威與地方自主發展之間建構新的互動模式,實現良性互動成為中國政治現代化道路上的新課題。筆者認為,在建構權威下的地方自治過程中,任何理論或體制上的創新都必須建立在對中國地方自治的前提與本質的明確認識基礎上,并根據現狀及特殊的國情來進行思考與創新。

對于地方自治所牽涉的“集分平衡”問題,以往的理論分析事實上往往建構在一種“零和博弈”基礎上。③然而從西方世界與亞洲成功實現民主化國家的經驗中,我們不難發現,有效的地方自治,并不產生于中央與地方二者之間的對抗與博弈中,而是同成熟的公民社會的參與密切相聯系的。因此,引入“社會”的概念,將其作為第三方主體,地方自治才能真正在縱向與橫向上實現張力與良性的互動。公民社會的形成離不開市場經濟的發展與公民意識的培育,二者均須在社會有序的前提下方能實現,因此,有效地方自治的實現,必須是以秩序為基礎,是必然要在穩定的環境下才能得以順利培育的。從社會現狀來看,作為一個單一制國家,中國民主政治的良性發展遵循的是新權威主義的邏輯,強調積極的集權,這種集權不僅不會同民主政治相矛盾,相反,中央權威在穩定社會、統籌協調、資源配置上所體現出來的效力與效率不僅能為市場經濟的發展提供良好的環境,更是在危機處理、宏觀調控等關系國家命運的關鍵問題上發揮出單一制國家集權的強大優勢。新權威主義是符合中國發展與現實的選擇,這也決定了中國的現代化事業必然要在中央權威的主導下穩定而有序地推進。綜上,在中國構建有效的地方自治,必然也必須以確立中央統一領導的權威為根本的前提。在這一前提下,中國的地方自治是單一制架構內的自治,是中央政府有效控制下的自治,地方的政治組織形式也同樣是人民代表大會制度,地方的自治活動與中央權威共存。因而,中國的地方自治的建構與實現是以發揮整個地方代議機關在地方政治生活中的作用為本質要求的,這種作用的發揮是在不違背中央權威的前提下,對地方的政策的進行選擇與對地方政府行為與行政人員進行監督。

有效地方自治實現的重要檢驗標準便是地方政府究竟受到了多大的監督控制,地方民眾是否擁有暢通的渠道參與到地方政治生活中,保證民主的制度是否得到有力的執行。現階段,我國地方政府所受的控制主要來自于中央政府,從權力的制衡角度來看,僅中央無法事無巨細的對地方實行全面而有效的監督,而地方人大對地方政府的監督控制力度又太弱,利益集團或個人很難通過人大制度來構成對地方政務的參與、影響與監控,地方政府在日常運作中受到的實質性監督微乎其微,從而導致地方行政權力的急速擴張,對中央而言,這種擴張無法通過借助社會力量來進行規制,從而只能依靠中央集權來設法解決,造成一有問題便要求中央“垂直領導”“垂直監管”,不僅容易造成地方機構設置上的“條塊混亂”與“條塊矛盾”,降低敵方發展的效率與活力,而且過多的垂直管理反而更加劇了對地方人大制度的削弱,使民眾對地方政府的監督渠道愈加狹窄,使地方自治永遠停留在中央集權與地方分權的循環博弈中。有效地方自治的構建需要引入并發揮公民社會的作用,這不僅是地方自治概念中所包括的含義,更是解決我國目前地方政府權力過大問題的關鍵所在。突破“零和博弈”關系的核心并不是地方應不應該有權的問題,而是中央權威該如何主導地方的權力配置,即中央應該將從地方政府上繳的部分權力,配置予社會,通過制度與法律的保障,培植社會力量,拓寬并增強對地方政府的監督渠道與力度的同時,讓民眾在政治權利的行使過程中,培育正確的權利觀念與公民精神,為形成真正意義上的有效自治和發揮自治的作用奠定堅實的基礎。

注釋:

①②托克維爾.論美國的民主(上卷).董果良譯.商務印書館.1987年版.第106頁,第270頁.

③沈遠新.正和互動:中央與地方關系的新范式及其政策意義.中國轉型期的政治治理:若干問題與趨勢.中央編譯出版社.2007年版.第92頁.