“非城市”的城市

姚中秋

如果能打造市民共同體,提供完備的公共品供應,東莞將逐漸成為一個真正的城市。這將大大加大它對優秀企業的吸納能力,完成產業結構調整的目標。

東莞陷入了危機。表面上是產業危機,深層次則是城市發展的危機——未能及時從產業聚集區發展為城市。

東莞過度依賴的低加工為主的加工貿易,其基本組織形態就是加工廠,而不是完整的企業。不夸張地說,整個東莞就是一個龐大的加工車間。

這樣的產業結構塑造了東莞的“非城市”特征——清楚地體現在人口結構上:高度分裂,缺乏嚴格意義上的“市民”。在這樣的土壤上,很難形成認同城市的市民,也無法生長出功能健全的城市,東莞的經濟增長也就缺乏堅實的依托。

分裂的東莞

現有的戶籍制度把東莞的人口劃分為本地戶籍人口與外來人口。東莞的加工產業吸引了大量外來人口流入,他們構成了東莞常住人口的主體。目前東莞戶籍人口僅有160多萬,外地常住人口倒有670多萬之巨。

本地人口又由兩部分構成:本地政府管理人員構成人口中數量雖少但影響力最大的群體。在現有制度框架中,主政官員是“流官”,他們關心的是經濟的短期增長,而非社會的長期發展。這一點在中國各地都帶來了嚴重的問題。本地一般民眾,不論其為城鎮居民,還是農民,主要依賴土地獲得高額收入,部分民眾則開辦企業。

以戶籍制度為出發點的管理,使得本地人口與外來人口的權利和機會都不均等:本地人口可以享受各種福利,更重要的是,他們享有參與當地社會治理的政治性權利,比如在人大的選舉權與被選舉權。一般而言,本地政府的政策是傾向于保護本地人的,并會針對外來人口采取一些具有明顯歧視性的政策。

外來人口也區分為兩個地位大不相同的群體:外來投資者雖非本地人,但政府官員基于政績考核指標的需要,通常向這部分人進行政策傾斜。比如,企業主可以采取任何他認為合適的方式管理工人,政府則會幫助企業,禁止工人從事任何維護自己權益的活動。也就是說,占東莞常住人口絕大多數的外來勞工,不論是相對于本地戶籍人口,還是相對于外來投資者,都沒有受到平等對待。

盡管對外來人口的政策截然不同,但外來人口在一點上卻驚人相似:對東莞沒有歸屬感。

授予外來投資者以一定特權,使他們最大限度地獲取外來勞動力的價值,這無疑會加大東莞對投資者的吸引力。不過,如此形成的產業結構必然帶來問題:相當數量的企業主要是沖著畸形的勞動力低成本而來。很多人現在抱怨珠江三角洲的產業結構不合理,但這種結構實在是過于僵化地利用中國的勞動力低廉比較優勢所致。

這類患有低工資依賴癥的企業始終靠畸形的低工資維持最簡單的生產活動,生存于贏利的邊緣,經營狀況往往極度脆弱。它們不可避免地處于整個產業結構的最低端,一旦經濟形勢略有變化,勞動力成本略微上升,立刻陷入經營困境。如果是內資企業,就只有倒閉;如果是外資企業,就立刻逃跑。這正是目前東莞面臨的困境所在。

更大的問題在于,患上低工資依賴癥的投資者缺乏長遠打算,企業主只關心榨取本地的資源——包括政府的優惠和工人的剩余——以獲取微薄的利潤。他們對本地的環境、社會與公共事務漠不關心。所以,他們雖然可能在東莞購買了房屋,安排了“二奶”這樣的偽家庭,但心理上對于東莞并無歸屬感。

數量遠為巨大而受到不平等待遇的外來勞工更難以對東莞產生認同感。政府拒絕給予外來人口以基本權利,他們不能享有最基本的市民權,無權參與城市公共事務。這些人口在城市沒有“家”。這個家,固然是指物理意義上的家,房屋所構成的家,但主要還是指社會意義上的家、心理意義上的家。由于戶籍制度所限,大量人口收入過低,無法購買房屋、安頓家庭。有些人雖然在東莞生活若干年,甚至可能也買了房子,但因為在這里不被視為市民,也仍然“無家可歸”。他們的家,在“老家”。每年春節洶涌的返鄉人流,就是外來人口對于長期生活、工作的地方缺乏歸屬感的真實寫照。

一個人,如果在心里對其生活的社會沒有歸屬感,就會對那個社會冷漠。這就是為什么一旦其他地方有更好的打工機會,外來勞工會毫不猶豫地離開東莞。還有更糟糕的,一些心理容易走極端的人可能因此產生一種反社會的心態。本地人能感覺到,統計也能表明,在東莞,外來人口的刑事犯罪率比較高。外來底層民眾普遍缺乏歸屬感,被歧視的感受也會發酵成為報復的沖動。

構建市民共同體

東莞各方面已經意識到現有產業結構存在重大問題,并試圖進行產業升級,提出要“騰籠換鳥”。然而,光從產業經濟學角度思考問題,是難以找到正確辦法來解決問題的。

比如,在目前的困境中,東莞希望發展第三產業。問題在于,若沒有一個健全的城市社會,第三產業是沒有依托的。統計數據表明,東莞的第三產業的發展嚴重滯后。2007年,東莞第三產業增加值占GDP的比重只有42.75%,而在廣州,三大產業增加值的比例是2.29:39.95:57.76,東莞與之相差了15個百分點。

何況東莞的第三產業自身的結構也是畸形的。它可以被劃分成兩個截然分割的部分:一部分專門針對極端富裕的本地官員、外來投資者,繁華而奢靡;另一部分則專門服務于低收入的外來勞工,簡陋而混亂。這兩部分同樣的脆弱,因為它們所服務的人口本身都是高度流動的、隨時可能離開的。可以說,東莞現有的大部分服務業本身始終帶有臨時性,而非永久性。東莞的商業性服務體系并不健全。

政府拒絕真正接納外來人口,也導致政府的公共品供應嚴重不足。首先,政府的管理存在嚴重的覆蓋不足。由于戶籍制度的限制,政府對外來人口采取一種鴕鳥政策。外來人口已經構成本地常住人口的大頭,政府的諸多機構、人員規模,卻只能以戶籍人口為基數而確定。這樣的政府顯然無法有效地對社會進行管理。按照戶籍人口配備警察,面對多出幾倍的外來人口,自然捉襟見肘。

同時,東莞的一般基礎設施嚴重匱乏。東莞是富裕的,政府擁有巨大財力,本地民眾也十分富裕,可是東莞卻還沒有健全的城市形態。因為,東莞沒有及時地建設城市生活所需要的諸多基礎設施。其根源既在于城鄉管理體系的分割,也在于人口的分裂。政府不愿對外來人口聚居的地區提供足夠的公共品,必然導致東莞大多數地方呈現的是工廠宿舍區,而不是正常的城市市民生活區。

這種非城市的人口聚居狀態又怎么能對正常形態的企業產生吸引力呢?東莞所希望大力引進的企業總部和研發中心,很難嵌入它目前的社會、城市結構中去。舉例來說,一個以研發和營銷為主的公司,勢必雇用大量白領甚至金領員工,這類人群需要過一種城市化的生活,而現在的東莞顯然無法提供。

東莞面臨的真正挑戰是,塑造一個健全的城市社會和城市空間形態。要達到這一目標,自非一日之功,但也理應成為東莞政府與精英群體追求的目標。為此,東莞需要深刻的制度變革,其中的關鍵有二:首先要改變外來人口在法律和政治上的地位,令他們對城市產生認同感。這就需要廢除種種針對外來勞工的歧視性政策,實現外來人口與本地人口的融合,形成一個不斷擴展的市民共同體。再者,政府對各個人口聚居區——在東莞主要體現為鎮,進行基礎設施建設,使之逐漸具有城市的形態。

可以說,東莞的產業轉型,必須以社會結構的調整和政府的轉型為前提。過去20年,東莞是一個大車間,靠著從事加工活動積累了巨額財富,但車間終究不是正常的社會。若沒有正常的企業,東莞也就難以形成正常的產業結構。

假如政府能夠采取上述提及的措施,則隨著市民共同體的形成,隨著公共品供應的完善,東莞將逐漸成為一個真正的城市。事實上,考慮到東莞目前以鎮為中心的人口分布格局,東莞可能將成為一個由若干市鎮組成的城市群——這甚至是一種更為健全的城市化模式,整個珠江三角洲將可形成一個由中小市鎮組成的巨大城市群。

這個城市群的形成過程,其實就蘊涵著重大的產業發展機遇,比如,基礎設施建設產業,教育、醫療等第三產業等等,都可以獲得發展。而隨著這個城市群的形成,某些人們現在無法預料的產業將會在東莞出現或聚集,東莞畢竟還是有很多產業優勢的。現在,地方政府選定了一些產業,采取各種優惠政策鼓勵發展。問題是,誰能保證東莞在發展這些產業上具有優勢呢?