從食品安全監管看政府監管的缺失

王　芳　尹　潔

【摘 要】 政府監管制度是解決和矯正市場失靈問題的有效手段。本文以“三鹿奶粉事件”為例,說明由于法律不完善,監督體制落后,導致了政府監管失靈。為此,應健全監管法律體系,規范政府監管行為;要建立中央層面的監管機構;加大違法成本,強化監督機制。

【關鍵詞】 食品安全;政府監管;缺失;治理

“民以食為天”,道出了食品在公眾生活中舉足輕重的地位,但近幾年來,我們屢屢遭遇各類食品安全事故。2008年的“三鹿奶粉事件”以其危害面之大,影響范圍之廣,震驚中外而為世人矚目。雖然導致這些悲劇發生的因素很多,但政府監管不力是造成這些悲劇的重要原因。

一、中國食品安全監管現狀

2009年6月1日,《食品安全法》正式實施,其目的在于扭轉我國食品安全不良態勢。《食品安全法》的頒布實施,使食品安全監管向前邁進了一大步,特別是國務院設立食品安全委員會意義重大。但是,我國的監管體制沒有觸及到根本,是因為現行監管體制只是在原來基礎上進行的結構性微觀調整。從2003年開始,就逐漸由衛生部門主管變成多部門監管,2004年國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》,對我國食品安全監管體制再次作出了重大調整,實行“分段管理”體制,將“從農田到餐桌”的食物鏈分為4段,由4個部門負責食品安全監管,即:農業部門負責初級農產品生產環節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管(這是將由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門);工商部門負責食品流通環節的監管;衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管。

到目前為止,我國還沒有一部把食品安全建立在“從田頭到餐桌”的全程監控基礎上的《食品安全法》,為執法留下空隙和隱患。

二、“三鹿奶粉事件”反映了當前政府監管的制度缺失

在市場經濟時代,政府的角色是“市場守夜人”,必須擔當起健全法治規則、監管市場秩序、保護公眾安全等職責。但是由于法律的不完善,監督體制的落后,導致了政府監管缺失現象。

1、法律不完善導致政府監管體制缺失

政府監管須是依法監管,只有依據法律行事,才能做到公平、公正,才能保證監管的有效、有力。但是如果所依據的法律是不完善的,則會使政府的監管行為失去法律的限制,最終導致政府監管失靈。

(1)監管主體職能法律界定不明確,分段監管導致責任模糊。長期以來,我國食品安全相關法律法規對各監管執行部門的職能沒有給出明確的法律定位,各部門各管一攤事,職能分散、交叉、重疊的現象嚴重,食品安全事故時有發生。從已經查證的事實來看,三鹿事件禍起于奶站往原料奶中摻假。而對原料奶的管理,農業畜牧部門、質檢部門、工商部門、衛生部門都有一定的監管權,但是奇怪的卻是奶站處于監管的真空。誰都可以管,卻誰都沒有管。這就是我國食品領域多部門分段監管所造成的職責不清的弊端的典型體現。食品監管應該具備一個完整的鏈條,但是“分段監管割裂了這一鏈條,不是重復監管浪費行政資源,就是形成‘監管真空?！盵1]在食品安全綜合監管方面主要依靠行政手段,缺乏強有力的法律依據和權威性,綜合管理難度較大。由于監督管理部門多,部門間的職能交叉、重復執法、重復抽檢、執法缺位、監管空白等現象較為突出,部門之間形不成合力,監管責任難以落到實處。

(2)制度超越法律規定范圍。雖然現在食品領域免檢制度已被廢止,但是讓政府狠下此決心的最終還是由于“三鹿事件”的爆發,因此我們不得不從這一制度來分析政府監管的不力。按照《產品質量法》規定:“國家鼓勵推行科學的質量管理方法,采用先進的科學技術,鼓勵企業產品質量達到并且超過行業標準、國家標準和國際標準。對產品質量管理先進和產品質量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人給予獎勵。”可獎勵并不是鼓勵、同意政府隨意增設“國家免檢產品”稱號,為食品安全架設豁免的檢測通道。可見,一貫實行的“國家免檢”制度不僅一直是師出無名的政府意志,而且已然超越了法律的規定。

(3)法律責任太輕,違法成本太小。雖然現有的關于食品安全的法律、法規對食品生產、加工、銷售等環節均有立法規范,但是總體來說,現有的法律法規對違法責任設計不科學,處罰普遍較低,消費者懲罰性賠償遠遠不夠,違法成本遠低于違法效益。此外,政府監管部門之間缺乏有效的預警、監督、管理和懲戒機制、未能形成一張涵蓋和統領食品安全整個流程的監督管理網絡,致使安全事故頻繁發生。即使出了重大事件,監管執法部門的清查也多是搗毀窩點、查封加工點或企業整頓,食品安全事故的責任者得不到應有的法律制裁,因而起不到有效的懲戒作用。

2、監管體制落后

政府監管體制落后,使監管執法效果很難得到提高,主要表現在以下幾個方面:

(1)政企同盟。在競爭和可競爭性市場上,政府與企業之間同甘苦、共患難的同盟關系對政府監管及其效果的消極影響是致命的。首先,既是行政部門又兼行業主管的監管者不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者,新的市場進入者很可能受到歧視;第二,這種政企同盟一旦形成,便完全有可能在立法和執法過程中藐視消費者的力量,置他們的合法權益于不顧[2]。拿三鹿事件來說,雖然早有人舉報其奶粉質量問題,但是舉報信息卻屢屢被質監部門隱藏。任由含三聚氰胺的奶粉在貨架上繼續售賣。

(2)地方保護主義。在政績與經濟指標相密切掛鉤的前提下,各級地方政府為了提高政績,從而片面追求經濟指標,因此,地方政府會竭力扶持本地企業,為其實現利潤最大化大開“綠燈”和“方便之門”,官商勾結和權力尋租是屢見不鮮;更為關鍵的是,許多地方政府職能部門在業務上接受中央政府職能部門的領導,但在行政經費和人事任命上則須仰仗地方政府。三鹿集團涉及上萬噸“問題奶粉”,問題即使已經到了無比嚴重的程度,對廣大消費者的危害十分巨大,而當地政府不顧對人民健康的責任,仍然在隱瞞真相,暗中“保”三鹿,試圖低調處理此事件,地方保護主義心態昭然若揭。

(3)地方利益和部門利益的權力博弈。行政管理職能分散,交叉、重疊除了導致管理效率低下外,還造成部門之間爭權奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題。有利的事情(如收費、罰款等)各部門爭著管,但若出了問題,各部門則是互相踢皮球推卸責任。就拿免檢制度來說,其實,國家最初出臺免檢政策是為了抵制地方利益保護和部門主義,對企業實現扶優助強,可最終這一制度在各方權利的博弈下也變得千瘡百孔。從某種程度上說,三鹿毒奶粉事件反映的不是一個企業產品質量事故的個案,而是反映了處于轉型期中國社會權利博弈的現狀,這種博弈不僅僅體現在集權的各利益部門之間,也體現在各地方以及利益團體對權力的濫用、壟斷、相互制衡的復雜局面上[3]。

三、完善政府監管的相關建議

1、健全監管法律體系,規范政府監管行為

健全監管法律體系,使監管機構行使職權時做到有法可依,并且從法律上明確監管機構的地位、職責,將政府的所有者職能與監管者職能相區分,打破受監管市場上的“政企同盟”,通過法律手段約束政府、企業及所有市場參與者的行為,保證監管機構能夠真正成為被監管市場中企業和消費者博弈的公正的仲裁者。

2、建立中央層面的監管機構

建立中央層面的監管審查和協調機構,不僅可以避免監管沖突和重復,而且還可以避免監管者被利益集團(被監管者)俘獲,同時還能摒除分段監管的弊端,避免狹隘的部門偏見和部門利益,廣泛征求相關利害關系人、專家學者、同行評議人的意見,能夠保證規章條例的執行質量,提高監管績效。

3、加大違法成本,強化監督機制

雖然新的《食品安全法》對違法者的處罰力度明顯加大,但是對企業違法成本還是不能起到強大的威懾力量,建議引入從業人員禁止制度,對被吊銷生產經營許可證的企業,其直接負責的主管人員幾年內不得從事相關經營管理工作。支持、鼓勵公眾、媒體及各利益相關人等參與對企業違規行為、政府監管活動進行事前、事中、事后的全程監督。

【參考文獻】

[1] 杜曉?三鹿隕落關鍵詞潛規則?捂蓋子?監管缺失?法制日報,2009-1-7.

[2] 余暉?中國藥業政府管制制度形成障礙的分析?管理世界,1997.5.6.

[3] 仇里?三鹿:免檢的毒奶粉?中國經濟網,2008.9.18.

【作者簡介】

王芳(1976-)女,漢族,陜西長安人,西安理工大學碩士研究生,研究方向:行政管理學.

尹潔(1963-)女,西安市人,教授,管理學博士,西安理工大學人文學院行政管理方向碩士研究生導師.