加強預算項目管理的對策建議

佟玉璞

摘 要:預算項目是指政府財政部門為保證其他各預算部門完成其特有的職責或目標,經申請或已經列入政府財政支出預算的專項資金項目,并按規定的時間用途或對象編制專項支出計劃。文章針對目前預算項目管理中存在的問題提出預算項目管理的對策建議。

關鍵詞:預算 項目管理 對策建議

中圖分類號:F275.5 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-217-01

預算項目是指政府財政部門為保證其他各預算部門完成其特有的職責或目標,經申請列入或已經列入政府財政支出預算的專項資金項目,并按規定的時間用途或對象編制專項支出計劃。預算項目資金涉及的范圍廣,總支出的比例較大。其涵蓋的主要內容有基本建設、農業生產和開發、企業挖潛改造、科技三項費用、社保撫恤、大型購置和大型修繕、城市建設、大型會議等。從近幾年情況看,預算項目雖然編入了政府財政預算,但這些預算項目中許多缺乏立項依據,也沒有進行可行性論證和細化的資金安排,使預算項目資金不能更好地發揮應有的效益。

一、預算項目管理中存在的幾個問題

1.預算項目缺乏立項依據。某一部門、某一單位所確立的預算項目,應反映一定時期政府政策的重點或發展方向,要與本地區經濟和社會發展規則、本部門職責、工作目標和發展計劃,以及政府財政資金投資的方向和范圍相一致。而目前許多部門、單位在申報預算項目時,忽視預算項目資金的使用意義,抱著“先占資金額度,再考慮用途”的想法申報項目,有的預算項目甚至與單位職能相距甚遠,有的根本不是當期的工作重點,不少部門和單位對本單位預算項目的必要性、可行性等研究不深不細,預算項目的立項依據不充分,從而造成預算項目資金使用效率不高,難于達到預期目的。

2.預算項目資金評定標準不規范。近幾年,全國很多地方也都提出加強預算項目資金管理,但在實際工作中大部分地區仍處在理論研究過程中,對于預算項目資金的量化管理,仍然缺乏一整套科學規范的量化指標和較為系統的預算項目評價標準。一方面,預算項目的內容、范圍、標準沒有一個具體的規定,使各部門、各單位在編制項目預算時缺乏依據,隨意性強。另一方面,財政部門又缺乏規范系統的國有資產整體配置標準,造成很多單位抱著“別人有,我也要”的觀念,盲目申報預算項目資金,造成了設備重復購置或閑置。再一方面,在核定預算項目時,對預算項目支出成本的實際需要核算不充分,缺少預算項目支出的審核論證量化指標,特別是技術含量較強的預算項目缺乏可行性論證,無法保證預算項目資金支出的科學性、合理性,不能充分發揮財政資金的使用效益。

3.預算項目資金使用行為不規范。一是隨意改變預算項目資金使用用途。有的單位在申請到預算項目資金后,不按申報預算項目用途使用,自行改變資金用途或擴大使用范圍,有的利用預算項目資金補充其他支出,擠占、挪用項目資金,也有將辦事的預算項目資金超標準、超范圍用于該預算項目“人”的補助,從而使預算項目的預期效果大打折扣。二是不按要求向財政部門報批預算項目資金調整、預算結余。按照規定,預算項目資金一經批準,原則上不得調整、變更,要專款專用,遇特殊情況確需進行預算項目調整,必須報經財政部門同意;預算項目資金結余原則上繳財政,如需結轉下年度使用或少量結余資金留為單位使用等也需經財政部門批準。三是預算項目資金預算不按要求單獨核算。一部分單位沒有設置預算項目核算明細賬,預算項目資金和正常預算支出混編混用,造成預算項目資金在使用過程中不能真實反映其實際情況,從而導致無法考核其預算項目資金的使用效益。

4.預算項目資金績效評價機制還沒有完全建立。優化支出結構,提高資金使用效益,績效評價起到不可替代作用。但在實際工作中,不論財政部門還是預算項目資金使用單位,都還存在著“重預算輕管理”的現象,沒有實現對上一預算項目資金投入效果的評價,為下一預算項目支出安排的確定提供有力的依據。僅僅依靠加強預算項目資金監督檢查作為預算項目管理手段,而缺乏對預算項目的經濟和社會效益的評價,難以充分展示預算項目的預期效應,更不利于政府決策和公眾認可。

二、針對預算項目管理工作中存在的問題提出如下對策建議

1.加強預算項目的制度建設。預算項目的立項、論證、評估、決策、實施等活動,要按程序和要求規范運作。近幾年,筆者了解到很多地區都相繼出臺了預算項目管理辦法、預算項目管理實施細則等,筆者所在市還制訂了市級預算項目論證程序、市級預算項目專家管理辦法,并以市政府的名義下發了市人民政府關于財政重大事項集體決策的意見,所有這些都對單位預算項目申報、立項條件、審批程序、預算項目論證、預算項目管理等都提出了明確要求,為財政部門加強預算項目管理提供了制度保證。

2.嚴格確定預算項目。財政部門應對預算項目資金進行科學分類,明確預算項目的管理范圍和標準,立項依據用科學方法選擇預算項目。一是明確預算項目立項依據。一個部門預算項目的確立,必須以符合本部門的職責、工作目標和發展計劃、自身的工作重點、政府政策導向作為立項依據,以預算項目所涉及資源、部門經濟數據、社會經濟數據、市場情況來確定預算項目、核定投資標準。二是規范預算項目管理行為。預算項目要實行分類管理,并將用財政性資金安排,其預算項目資金總額在規定標準以上的預算項目,全部納入預算項目管理范圍。三是做好預算項目論證工作。預算項目提出后,要對預算項目的必要性、可行性進行充分研究論證。預算項目論證的主要內容包括技術情況、資金來源、經濟效益、社會影響、資源共享等方面。預算項目論證要堅持民主、公開、透明、科學、規范、高效的原則,程序要規范、論證要科學。

3.提高預算項目資金使用效益。一是預算項目管理要建立項目庫,項目庫是對預算項目進行規范化、程序化管理的數據庫系統,進入項目庫的項目是作過嚴格論證后符合要求的項目。安排部門和單位項目支出預算,均由財政部門根據預算項目輕重緩急程度和財力情況從財政預算項目庫中擇優選取項目,列入部門年度預算。二是編制三年滾動項目預算,建立標準項目文本制度。通過編制三年項目滾動預算,從而提高預算管理的前瞻性、主動性、科學性,提高資金的使用效益,促進經濟事業發展。建立預算項目文本檔案,其文本格式由財政部門制定。包括預算項目申請書、預算項目基本情況、立項依據、可行性論證、資金情況、預算項目實施等。三是規范預算項目資金支付方式,納入政府采購的預算項目資金,按照政府采購資金有關規定撥付,不實行政府采購的預算項目,按專款專用原則,由國庫直接撥付。減少資金支付環節,堵塞擠占、挪用、隨意調整預算項目、混用資金等漏洞。四是搞好預算項目資金檢查。搞好預算項目前期準備和資金實施環節的檢查,健全制約機制,保證預算項目資金的到位率和使用的安全性,提高預算項目資金的管理水平和使用效率。

4.做好預算項目資金績效評價工作。開展預算項目支出績效評價工作是全面落實公共財政職能的必然要求,是財政職能必然由重預算分配向重效益考核轉變,由重資金撥付向重支出監督轉變,由重支出合法性向重支出效益性轉變得的重要組成部分。財政部門應建立從事前立項評審到事后追蹤問效,貫徹預算項目資金運動全過程的多層次、全方位的論證評價體系,努力實現預算項目資金效益的最大化。對于不同的預算項目可采用不同的論證評價方法,對于效益可衡量的預算項目可采用成本效益分析方法,例如城市道路基礎設施預算項目,可以從計算預算項目的直接成本和由此增加的環境保潔人力、物力等間接成本與道路暢通而帶來的車速提高,車流量增加以及擴大經濟開發等間接效益相比較,從而對預算項目是否確立和實施后的效果予以評價。對于成本易衡量而效益不易衡量的預算項目,可采用“最低成本法”評價,如衛生部門大型醫療設備的配備,可通過設備利用率及資源共享程度,同時與相近情況比較,確定最低成本,作為評價指標。搞好績效工作可以為政府預算項目決策提供參考,也可為財政部門編制下一年度項目預算提供有效依據。

(作者單位:唐山市財政局 河北唐山 064200)

(責編:呂尚)