政府績效審計中評估指標體系的構建思路

吳春平

摘 要:溫家寶總理提出要完善行政監督制度,要推行政府績效管理制度。政府績效本質上是政府的發展觀和政績觀的具體體現,是政府各部門在依法執政、民主執政、科學執政的前提下從全社會利益擴展出發為人民辦事的效率和結果。推行政府績效管理制度,必須加強政府績效審計評估工作,而核心在于制定一套合法、有效、實用、經濟、可量度的指標體系。政府績效審計評估指標的選取過程中,要貫徹系統性、可取性、經濟性、可度量性的原則。

關鍵詞:構建 政府績效管理制度 政府績效審計評估指標體系

中圖分類號:F239.44 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-242-02

一、前言

溫家寶總理在2008年3月5日的第十一屆全國人民代表大會第一次會議上作的《政府工作報告》中指明:“我國行政管理體制改革總的原則和要求是:堅持以人為本、執政為民,堅持同發展社會主義民主政治、發展社會主義市場經濟相適應,堅持科學民主決策、依法行政、加強行政監督,堅持管理創新和制度創新,堅持發揮中央和地方兩個積極性。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”并提出要完善行政監督制度,要推行行政問責制度和政府績效管理制度。

二、政府績效的內涵及構建原則

所謂政府績效是指政府在社會發展所承擔角色的恰當性程度,政府在進行宏觀調控和提供公共產品時強大性和經濟性程度,以及政府對社會穩定進步的牽引性程度。政府績效本質上是政府的發展觀和政績觀的具體體現,是政府各部門在依法執政、民主執政、科學執政的前提下從全社會利益擴展出發為人民辦事的效率和結果。具體而言,可劃分為以下三類:一是行政行為的合規性即政府行為是否遵循了既定的法律、法規、行政規定和組織原則;二是公共產品提供的數量即政府部門的工作量和努力程度;三是公共產品提供的外部正效應即公共產品自身帶來的社會效益。我們以此為基礎來探求對我國政府績效進行審計評估的策略與思路:在我國政府實施政府績效審計評估的過程中,要以實現經濟的持續增長、社會的秩序穩定、公民的政治民主和自由為審計評估的價值取向,從經濟、政治和社會三個層次面對政府的施政能力進行全面的審計評估。

推行政府績效管理制度,必須加強政府績效審計評估工作,對政府績效進行科學、嚴格、規范的評價,核心在于制定一套合法、有效、實用、經濟、可量度的指標體系。決定政府績效審計評估體系構建的基本因素主要有三個方面:一是政府目標。政府目標是政府社會經濟發展戰略和年度發展計劃中的重要內容,決定著政府要提供哪些方面的公共產品,這是政府績效審計評估的基本依據;二是政府工作任務。工作任務是政府目標的具體化,說明的是政府要提供多少公共產品、多長時間完成;三是政府部門職能的分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效審計評估體系的基本決定因素,因為:只有部門責權分明,才能知道哪些事情該辦,才能知道審計評估的范圍,才能知道審計評估的切入點。

在考慮以上三因素的前提下,政府績效審計評估指標的選取過程中,要貫徹系統性、可取性、經濟性、可度量性的原則,首先網絡所有可以用來對政府績效進行測評的指標,而后通過一系列的理論篩選及實證研究對指標進行遴選,以保證指標的有效性、實用性和合法性,最終設計出一套完整的具有一定信度、效度和辨別力的指標體系。具體歸納為以下三點:

1.與社會在現在和未來時間內所希望達到的愿景以及政府的所制定的短、長期發展目標保持絕對一致。

2.廣泛征求社會各界人士的意見。包括各級政府、立法機關、普通市民、商業團體、社團組織、學術研究者等各方面關于指標內容的不同意見,在此基礎上進行篩選與提煉。

3.在以組織戰略為導向的基礎上,集中于社會亟待解決的問題。

通過篩選與提煉的指標體系從目標不同方面分類大致可以分為兩部分:一是與長遠發展有關的戰略型指標;二是與當前有關的應急型指標。而從內容上來分也大致可以分為兩部分:一是合規型評估指標,包括合法類指標、合乎工作流程類指標、合乎政策類指標;二是效益型評估指標,包括合乎政府目標類指標、綜合社會效益類指標、工作績效類指標。

三、政府績效的構建層次及衡量評價標準

根據以上原則與方法所設計的指標體系按以下三個層次構建:一是描述指標體系的所屬領域。二是在層次一的基礎上選取每一領域中若干具有代表性且具有較高測評價值的部分。三是在每一部分確定最終具有針對性的測評指標。

有了評估的指標,在政府績效審計中,還必須有一個標準供審計人員參考,對于每一層次的每一個指標都應有一個評價的標準,因為沒有標準審計人員將無法對審計過程中所發現的問題進行客觀正確的界定,也就無法發表審計意見,從這個意義上說,績效標準是界定審計中所發現問題的性質的核心所在,沒有績效評價標準就不能稱其為政府績效審計。政府績效評價標準是政府行政行為的價值取向即增長、公平、民主、自由和進步等的具體表現。既有定量標準也有定性標準。衡量政府績效的評價標準主要有以下幾個方面:

1.效果性標準。效果性標準是政府行為的最終效果。以目標實現程度作為衡量效果的尺度。

2.效率性標準。效率性標準是項目產出與投入之間的比率:一是單位投入所能獲得的最大產出;二是既定產出所需的最小投入。

3.公平性指標。政府的某一行政行為實施以后,與該行政行為有關系的社會資源、成本的分配以及利益是否公平,是衡量政府優劣的一項重要標準。

4.透明性標準。政府行為的透明度高低,民眾的民主參與程度,是衡量政府績效的重要標準。

5.穩定性標準。即政府在公共管理行為中所頒布并實施的各項政策、法規要在一定時期內基本保持不變。

6.政策回應性標準。即政府某項政策實施后,它對于滿足民眾需求的程度標準。一個項目一項政策,只要社會公眾認為滿足了自己的毅力要求,回應性就高;反之,回應性就低。

7.開放性標準。一般來說,開放程度提高,往往意味著政府實施績效的改進,開放程度低意味著政府實施績效的下降。

傳統審計只需要對“是與非”作出判斷,而較少涉及到“好與差”的程度問題,所以在傳統的審計評價中,往往側重于定性評價。而績效審計評估不是簡單的對被審計單位或項目的總體績效水平給一個定性評價意見,而是在定量的基礎上形成定性的綜合評價意見。為了保證審計評價意見的公允性,在審計主體的選擇上,應該由不隸屬于政府任何部門的獨立第三方組織來進行,并通過法律的途徑保證審計的規范性、經常性以及該組織出具審計意見的權威性、公允性,只有這樣才能保證我國政府績效審計的科學化、規范化,起到對政府的約束作用,促進效能的提升。

四、結語

總之,政府績效審計在完善我國行政監督制度中的地位越來越重要,應當不斷探索、努力創新,在實踐中對指標體系進行測試、改進,經過充分的調查與論證,構建適合我國國情的政府及各部門的績效審計評估體系,并使其不斷完善,為推進政府績效管理制度提供技術和手段上的保證。

參考文獻:

1.李金華.審計理論研究.中國審計出版社,2001

2.陳振明.公共管理學.中國人民大學出版社,2003

3.溫家寶總理在2008年3月5日的第十一屆全國人民代表大會第一次會議上作的《政府工作報告》

4.常印懷.政府績效審計中評估指標體系的構建思路.中國審計,2005

(作者單位:湖南現代物流職業技術學院 湖南長沙 410131)

(責編:呂尚)