ＷＴＯ爭端解決機制與發展中國家的實際處境

高爾坦

在對世界貿易組織(以下簡稱WTO)的研究中,發展中國家在其中扮演的角色和可能的境遇,格外受到國際政治經濟學界與法學界的關注。

在國際貿易中,一國談判籌碼的多少主要取決于一國的市場大小,發展中國家必然處于弱勢地位。WTO的爭端解決機制(Dispute Settlement Mechanism,簡稱DSM)被很多學者認為是多邊貿易體制“皇冠上的明珠”,WTO的首位總干事Renato Ruggiero曾把它視為是“對發展中國家平等貿易地位的重要保證”。這樣的期待反映了自由主義國際關系理論中的一個傳統思維,即是引入一個有法律效力的、采取第三方仲裁模式的機制,會使較小、實力較弱的國家獲益。

在WTO的爭端解決機制中,實際作用的是WTO的上訴機構(The Appellate Body),它在爭端裁定中扮演著仲裁角色。由于它對爭端解決過程中所有程序性問題具有決定權,又是機制的“改革發動機”。WTO上訴機構推出了三項主要措施:第三方參與爭端解決、引入“法庭之友”機制、允許律師代訴。

在WTO爭端解決機制下,發展中國家利益的確獲得了一系列的維護,但是在很多的時候體現出來的,它們實際上的處境依然是弱勢。本文從國際政治經濟學的視角,從對WTO爭端解決機制的幾項主要措施進行解剖分析入手,探尋發展中國家在程序性問題和實質性問題上處于弱勢的根源。

一、 “上訴機構”:發展中國家可以獲益但障礙依然多多

在繼承關貿總協定(GATT)下的專家組程序的基礎上建立起來的WTO爭端解決機制,其最重要的創新即是“上訴機構”的設立。上訴機構扮演著WTO“最高法院”的角色,成為WTO爭端解決機制“司法性”的權威機構。上訴機構的決策實行反向協商一致的方法,即只有在全體成員都反對的情況下,裁決結果才不予通過,這實際上就意味著上訴機構的裁決是自動通過的。

上訴機構主要行使兩方面的權力。首先,上訴機構被授權可以獨立制定爭端解決過程中的程序性規則。其次,當處于爭端中的一國政府對爭端解決過程中的程序性事項提出質疑并上訴時,上訴機構擁有最終解釋權,并且這一解釋會馬上具有法律約束力。在某些程序性規定存在缺陷或模糊的情況下,上訴機構的這一權力就顯得格外重要。

從理論上分析,發展中國家應當是WTO爭端解決機制的受益者。國際關系學認為,公正的國際組織是限制與平衡國際體系中權力分配不均的有效工具。一般來說,即便是實力最雄厚的大國也不敢冒著兩敗俱傷的危險而公然對抗WTO上訴機構的裁決結果。所以,發展中國家可以通過利用WTO裁決的公信力在爭端解決中維護自身的利益。

在現實中,發展中國家確實在運用WTO爭端解決機制維護本國的利益。有的學者運用統計學進行了一項實證研究,考察發展中國家參與的案件數量是否較烏拉圭回合之前有所增加。統計的結果是:1994年前的爭端案件總共278起,其中由發展中國家提出的為28起,占10%;而1995至2007年間,爭端解決機構共受理爭端306起,其中由發展中國家提起的為120起,占39.2%。問題是,發展中國家要通過WTO爭端解決機制維護本國的利益,還面臨著諸多障礙。

首先,國際貿易體系本身的結構性不平等,客觀上限制著發展中國家運用WTO爭端解決機制維護本國利益的積極性。發達國家可以輕易地通過諸如撤銷對發展中國家的經濟援助、單邊取消貿易優惠政策等手段威脅發展中國家。發展中國家不能不考慮提起訴訟的機會成本。一旦實際貿易損失超過了到WTO起訴的潛在收益,就不會有國家再愿意選擇后者。

其次,在WTO提起訴訟所需要的成本較高,這對于那些缺乏經濟實力的國家非常不利。完成“提起訴訟→專家組調查→聽證程序→最后裁決”這一程序,需要高度專業的法律人才、法律機構以及高效率的國內行政系統。事實上很多發展中國家并不具備這些條件。

第三,即便發展中國家愿意承擔高昂的訴訟費用,它們對于最終裁決的承受能力也有可能使它們陷入困局。由于WTO對于貿易爭端的最終裁決多數采取經濟制裁的形式,這就必然導致了擁有越大的市場準入價值的國家擁有越高的承受能力。厄瓜多爾和歐盟在香蕉案上討價還價的困境就很好地詮釋了這一原因。

針對發展中國家面臨的種種障礙,WTO的上訴機構采取了一些改進措施。但是,WTO的上訴機構的所有改進行動,根本目的卻是鞏固其自身的合法性基礎。事實上,WTO上訴機構本身的合法性也不斷面臨挑戰。成員國的行為都是基于其自身的利益、自身的偏好,因此它們對上訴機構制定的規則永遠存在“試圖不服從”的可能。因此,上訴機構通常十分關注爭端參與國的態度和其國內政治的動向,為此試圖盡可能多地獲取有關信息。上訴機構關注的來自政治環境的威脅,包括某一成員國對特定規則的不服從、來自環境、勞工、消費者組織的抗議、特定國家集團的激進行為等。上訴機構盡力收集的信息,包括爭端參與國的偏好、國內利益相關者,甚至其它相關WTO成員的信息等等。

由此可見,上訴機構的根本目的是要鞏固其自身的合法性,發展中國家的根本需求是維護本國的利益,兩者之間如果不能兼顧,被犧牲掉的肯定還是發展中國家的利益。

特別值得一提的是,對發展中國家構成潛在威脅最大的不是WTO上訴機構制定程序條款的權力,而是其對于實體條款問題的裁決權。一旦上訴機構在信息上更多地受到發達國家及相關利益集團的影響時,發展中國家的利益訴求就更難實現。

二、第三方參與制度:發展中國家并非受益者

在WTO爭端解決機制中,WTO成員國享有作為“利益相關方”參與雙邊爭端解決過程的權利,這被稱為“第三方參與” 制度。它只需要該成員國提交一份“實質貿易利益”(Substantial Trade Interest)報告即可,可以說門檻很低。

按照上訴機構的規定,在爭端解決的初級階段,即初步磋商階段和專家小組調查階段,第三方所能扮演的角色十分有限。但是,當整個程序進入到受理階段后,第三方的權利全面等同于爭端雙方。這體現在第三方國家可以出席任何聽證會,可以通過口頭、書面的一切形式表達自己的意見,可以接收一切相關的會議文件并進行補充與駁斥。

在受理階段,最為重要的磋商機制是聽證會。由于在聽證會上爭端各方進行正面交鋒,上訴機構歡迎第三方國家在聽證會中積極參與辯論,主要是因為一旦議題涉及WTO規則由于缺陷或模糊而難以解釋的結構性問題,第三方針對該問題的意見就會具有相當的利用價值。

第三方參與權限的擴大,發展中國家卻很難從這一機制中受益。最重要的原因在于,很多發展中國家沒有足夠的資源去扮演第三方的角色。很多發展中國家在日內瓦的代表團規模很小,并且專業化水平較低,沒有足夠的能力來處理爭端解決過程中的各類事項。針對發展中國家所面臨的困難,上訴機構也曾采取過一些措施,比如其所設立的“消極觀察員”(passive observer)制度,就允許沒有提交書面報告的國家參與到聽證會中,只是不能發言。此舉旨在降低聽證會的參與門檻。

發展中國家與發達國家在資源稟賦上的巨大差距,帶來的是天差地別的參與程度。

從這份統計數據可以看出,發達國家與發展中國家參與爭端解決機制的頻數是非常不平衡的。僅僅9個發達國家就65次以第三方國家的身份參與到爭端解決中,特別是四國集團(Quad)僅4個國家就參加了49次,超過了所有發展中國家參與的總和。此外,這些數據還并未將直接成為爭端方的次數計算進去。如果按照“參與機會比例”這一標準來計算的話,美國的比例高達94%,歐盟為64%,而發展中國家中比例最高的印度也只達到了18%。

對于能夠真正作為第三方參與到爭端解決過程中的國家,不僅可以就具體的貿易利益問題爭取自己的權益,更能夠對WTO的結構性問題發表看法,甚至可能達成在多邊磋商中難以達成的政策性目標。顯而易見的是,對于發展中國家來說,沒有能夠在利益相關的案件中扮演第三方角色,必然會失去追求本國利益的寶貴機會。

理性地看,上訴機構擴大第三方參與權限,本質上是為了避免WTO規則中的結構性問題,從而避免受到由于成員國在總理事會中采取質疑或不服從行為。然而,這個制度實際上擴大了具有資源條件和技術能力的發達國家參與的權利,對發展中國家反而是極為不利的。

三、“法庭之友”機制:違背了發展中國家的意愿

隨著WTO的貿易規則涉及到的領域越來越廣泛,一些“非國家行為體”開始試圖通過游說WTO成員國政府的方式,參與到多邊貿易體系之中。擁有這種訴求的非國家行為體主要是一些勞工、消費者、安全、環境的利益團體,也包括一些行業協會和公司。WTO上訴機構把這些團體被統稱為“法庭之友”, 確定它們的主要提案即“法庭之友意見書”可以做為爭端解決過程中的正式文件。

“法庭之友意見書”這種東西,始作俑者是美國,極力促使成為一種機制的也是美國。最初,在美國進口蝦一案中,世界自然基金會單方面向專家小組和爭端當事國發送了一份相關問題的法律聲明,因遭到了很多國家的強烈反對,最終美國駐WTO代表妥協了。隨后,美國駐WTO代表又接收了兩個環境領域的非政府組織遞送了“法庭之友意見書”,并作為自己提案的附錄提交給了專家小組。在隨后的上訴受理階段,上訴機構力排眾議,授權由專家小組和爭端當事國決定是否需要接受來自私人團體的相關意見。

上訴機構的這一決定,當時受到很多成員國代表的指責,甚至有個別國家因此質疑上訴機構的權威。但是上訴機構并未讓步,強調這是其“獨立制定爭端解決過程中程序性規則”的權力,而且在之后的歐盟—美國鋼鐵進口案中,繼續允許兩個美國國內的行業組織向美國代表團提供意見書,并接受了該組織隨后直接提交的意見書。

對于上訴機構的這一項新措施,很多成員國感到困惑不解。例如巴基斯坦、埃及、馬來西亞、印度四國曾在WTO總理事會上要求撤銷“法庭之友”機制。WTO總干事也致函上訴機構,希望今后在類似問題上要“極為謹慎”。

發展中國家如此反對非國家行為體的參與,主要是因為,在發展中國家看來,很多非政府組織、國內政治行為體統統是發達工業化國家對它們進行政治滲透的一種工具。事實上,當非國家行為體的參與程度還只能夠達到提交“法庭之友意見書”這個層面的時候,其究竟能給整個爭端解決過程帶來多大的影響是未知的。發展中國家的擔憂也許僅僅存在于這些行為體的構成與來源上,但是上訴機構持續地推進這一項改革的行為,肯定會使發展中國家繼續擔憂下去。

四、 律師代訴制度:符合發展中國家的需要

WTO實際上就是一個規則體系。WTO的爭端解決機制,尤其是一個復雜的程序系統和規則體系。對發展中國家來說,受經濟資源、專業化人才和國內政治資源的限制,在提出申訴的時候往往力不從心。事實上,即便是發達國家,在涉及爭端解決的時候,也在很大程度上依賴于私人律師來進行書面材料的準備以及對WTO規則的解讀。

為了解決發展中國家所面臨的難題,WTO采取了一些措施來向發展中國家提供技術和知識的幫助。比如,對那些沒有常駐代表團的國家,WTO秘書處提供工作人員的培訓并協助建立他們的工作場所。WTO總秘書處長期設置了兩名兼職律師,向處于爭端中的發展中國家提供法律咨詢業務。

私人律師代訴的情況最初出現于歐盟香蕉進口一案中。該案中最小的第三方國家圣盧西亞在聽證會中指派了兩名私人律師進行代訴,它援引了WTO規則中沒有規定一國必須指派其政府官員為代表的事實,向上訴機構提出訴訟申請批準這一代訴機制。

圣盧西亞的行為遭到了以美國為首的大多數國家的反對,但是上訴機構在權衡考慮后依然將這一行為合法化為一個新的程序性規則。主要依據在于,首先,確實沒有明文禁止一國自由選擇其代表的構成。其次,很多國家,特別是發達國家,長期以來也依賴私人法律顧問的咨詢業務,將其作為一種“延伸的協助”。最后,出于對公平的考慮,上訴機構還認為推行私人代訴制度有利于發展中國家更多地參與到爭端解決機制中來。

推行私人法律顧問代訴制度,對于缺乏專業法律人員,特別是熟悉WTO規則體系方面人才的發展中國家是有利的。在WTO上訴機構批準這一制度后,一些國際律師事務所也表示有興趣幫助涉及貿易爭端的發展中國家。此外,9個發達國家(7個歐盟成員國以及挪威、加拿大)決定共同出資在日內瓦建立WTO法律咨詢中心,向處于爭端中的發展中國家、最不發達國家、經濟轉型國家提供法律援助。

值得注意的是,四國集團并沒有在這一項改革措施的推行過程中發揮積極的作用,這主要是因為其擔心由私人律師代理中央政府行使在WTO的權利容易導致潛在的利益沖突,從而可能導致國家的利益受到損害。

然而,律師代訴制度能在多大程度上使發展中國家受益,是值得考量的。首先,雇用私人律師代訴——即便是在9國的資助下可以獲得“打折價”——對于很多欠發達國家來說依然是一筆不小的費用,很多此類國家可能還是不能夠或愿意承擔這個成本。其次,憑借它們麾下的律師,目前某些利益集團已經從幕后的提供“延伸的協助”發展到了可以參與WTO爭端解決機制的層次。顯然,國內的利益集團可以參與國際貿易爭端解決機制中,勢必對中央政府在國際層面的權威構成一定的威脅。對于發展中國家來說,由于其國內政治發展的滯后,將會更為被動。

通過上述分析可以看出,對于發展中國家來說, WTO上訴機構及其推進的三項主要措施,有利也有弊,實際效果也是好壞不一。擴大第三方參與權限,會使發展中國家在爭端解決過程中喪失更多的自我維權的機會;引入“法庭之友”機制,引入的往往是發達國家的利益伙伴;至于律師代訴制度,看起來像是及時雨,但是它究竟能發揮多大作用,依然要打一個問號。

對于發展中國家來說,WTO的爭端解決機制確實是它們爭取權益和維護國家經濟利益的一個平臺。作為WTO司法核心的上訴機構,做出了一些積極的努力。但是,通過對發展中國家與WTO爭端解決機制之間關系的剖析,我們可以看出,發展中國家仍舊處于不利地位。一部分原因在于WTO規則的結構性缺陷,另一部分原因在于世界貿易體系本身的結構性不平等。▲

參考文獻:

[1]王淳:《全球多邊貿易體制下的博弈策略與效益》 [J]. Commercial Research. Vol 378, 2008.10.

[2]王勇:《國際貿易政治經濟學——全球貿易關系背后的政治邏輯》 [M]. 中國市場出版社, 2008.6.

[3]沈大勇,張蔚蔚:《世貿組織爭端解決機制:規則導向抑或權力導向》[J]. International Business Study. Vol 1, 2008.

[4]譚瑛:《淺析WTO爭端解決機制中存在的若干問題》 [J]. 經貿觀察. Vol 11, 2008.

[5]李源:《論WTO爭端解決機制的反向協商一致原則》 [J]. Graduate Law Review. Vol 4, 2008.8.

[6]劉大鵬:《淺析WTO爭端解決報告的執行》 [J]. Legal System and Society. Vol 2, 2008.7.