淺談我國農村社會養老保險制度

李 智 黃 飛

摘要農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分,它關系到我國占總人口約70%的人民目前或將來的生活質量,而農村社會養老保險則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來,農村養老問題變得日益突出和緊迫。本文從我國農村社會養老保險現狀及問題的基礎著手,并從明確我國農村養老保險的立法、強化政府責任,加大扶持力度等方面提出了完善我國農村養老保險制度的相關對策建議。

關鍵詞農村 養老保險 問題對策

中圖分類號:F840.6 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-287-02

農村養老保險制度是農村社會保障制度的核心內容,建立和完善農村養老保險制度是解決“三農”問題的關鍵,也是建設和諧社會與社會主義新農村的必然要求。我國從1986 年開始探索建立農村社會養老保險制度,到目前為止已經歷了 20 多年的時間。但由于種種原因,目前我國的農村社會養老保險在實踐上還存在許多問題,直接影響到農村的持續健康發展。因此,積極推進建立農村社會養老保險制度,解決好農民的養老問題,對于完善我國的社會保障體系,解決“三農”問題,統籌城鄉經濟社會全面協調發展,實現和諧社會目標具有重要意義。

一、我國農村養老保險的現狀和存在的問題

(一)農村養老保險的基本現狀

我國農村社會保險制度的探索始自20世紀80年代中期,大致經歷了三個階段。第一階段從1986年開始,民政部根據“七五計劃”關于“抓緊研究建立農村社會保險制度,并根據各地經濟發展情況,進行試點,逐步實行”的發展目標,開始了對農村社會養老保險制度進行積極的探索。第二階段是1991年國務院決定農村(含鄉鎮企業)的養老保險制度改革由民政部負責。并于1992年印發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》,確定了“從我國農村的實際出發,以保障老年人基本生活為目的;堅持資金個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持;堅持自助為主、互濟為輔;堅持社會養老保險與家庭養老相結合;堅持農村務農、務工、經商等各類人員社會養老保險制度一體化的方向”的指導思想和基本原則,并在試點的基礎上逐步推開相關工作。第三階段是1995年國務院辦公廳轉發的民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見》,為推進農村社會養老保險事業的健康發展,全國26個省(自治區、直轄市)政府相繼頒發了開展農村社會養老保險工作的地方性法規和文件,將這項工作提上議事日程,擺上重要位置。1998年國務院機構改革,將農村社會保險管理職能劃入新組建的勞動和社會保障部,實行社會保險的統一管理。農村社會保險管理機構逐步從民政部門并入勞動保障部門。截止到 2005 年底,全國已有31個省(自治區、直轄市)的1900多個縣級單位、2600 多個鄉鎮開展了農村養老保險工作,參保人數共計5400 多萬人(與2003年基本持平),基金積累總額為310億元,當年有301萬人領取養老金。

(二)現行農村養老保險存在的主要問題

1.以家庭養老為主要方式的傳統養老模式的供給能力弱化。在歷史上,農村的養老保障是以家庭保障和土地保障為主。但隨著我國社會經濟結構的急劇變遷、人們養老觀念的轉變以及勞動人口的流動,家庭養老的保障能力日趨弱化。一是農民人均收入整體水平不高,弱化了農民家庭養老保障的供給能力。同時,由于廣大農村人多地少、農業比較收益低、以及相關的體制和政策等原因,阻礙了農村經濟發展的速度,農民家庭收入增長緩慢,甚至在個別地區有下降的情況。二是老年人口快速增長,加重了家庭養老的壓力。據統計,2000 年我國 60 歲以上人口占人口總數的比重已經達到了 10%以上,到目前為止,中國已進入老齡化社會。而由于我國長期推行的計劃生育政策,更加速了未來幾十年人口老齡化的速度。再加上勞動力由農村向城市遷移流量流向的順勢外推,使農村人口老齡化的水平和增長速度均高于城鎮。三是農村老年空巢家庭的出現,進一步弱化了家庭養老能力。據統計,在農村有20%左右的老人生活在空巢家庭之中,而且這一比例還會隨人口老齡化速度的加快不斷上升。老年空巢家庭的出現和增加,加重了空巢老人的勞動負擔和家務負擔; 增加了其情感上和心理上的孤獨與寂寞感; 加大了空巢老人與子女之間的代溝,空巢老人處于“照料真空”之中。

2.農村經濟體制改革和農業結構調整,削弱了土地養老的功能。據統計,從1978年到 1998年的20年間,我國農民平均來自第一產業的收入比重由 91.5%下降到 57.2%,其中純粹農業收入僅占農民家庭總收入的42%。而伴隨農業生產資料價格的不斷上升,導致農業的投入產出進一步下降,加之人均耕地面積過小,規模效應無法形成,許多地方農民種地的收入增長緩慢,甚至出現虧損。由此可見,來自土地的農業收入已難保證農民的基本生活,以之養老更是奢望。同時還必須看到,城市的加速擴張必將侵占原本緊張的耕地,人多地少的矛盾進一步凸顯,傳統的家庭農業經濟投入產出比較低,加之自然災害的風險,以及經濟全球化使中國農業經濟受到來自國外發達農業的沖擊,更增加了農業風險。因此,現行土地制度下農民完全依靠土地養老的選擇難以收到實效。

3.農村集體經濟整體實力不強,且有下滑趨勢,導致了集體養老功能弱化。集體養老是一種借助明顯大于家庭范圍的集體力量養老的方式,通常指在較小的區域范圍內,集體組織為區域內具備條件的老年人發放養老金或提供養老服務。根據《基本方案》,農村養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主,集體補助為輔,國家政策扶持”的原則。集體補助主要從鄉鎮或村企業利潤和集體積累中獲得。然而由于廣大農村地區鄉鎮企業的發展極不平衡,集體經濟的整體實力不強,尤其是欠發達地區農村,發展公共福利事業的基金很難提取。

4.缺乏法律保障,管理效率低下。一方面,由于沒有建立農村養老保險的專門法規,地方政府在制定具體的實施辦法時,難以找到有力的法律依據,現在的農保部門大都依據1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》。但由于社會狀況發生了很大的變化,此法規已經落后于實踐,各地方政府只好各自為政,確定暫行辦法,大大降低了地方立法的規范性、長期性和穩定性。另一方面,農村養老保險從業人員整體素質偏低,許多中高層管理人員只能進行一些簡單的重復性的工作,缺乏作為領導者的統籌能力和策劃能力,而且由于經費不足等原因,缺少對職工進行業務知識的培訓,團隊的素質不能滿足工作的需要,導致管理效率低下,不利于農村養老保險的正常運行。此外農村養老保險信息化系統建設滯后,沒有建立完善的管理信息系統,不能利用現代網絡技術高效管理養老保險業務。

5.農村社會養老保險的覆蓋范圍太小,覆蓋對象有缺陷。目前中國擁有世界上數量最多的老年人口,其中百分之七十五在農村。據統計,未納入社會保障的農村人口還很多。建立社會保障網絡的鄉鎮1998年僅占全國鄉鎮總數的41%,建立社會保障基金會的村委會還不到村民委員會總數的20%。在基本方案中也沒有對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待。

6.農村養老保險資金管理水平不高,保值增值能力差。按國際慣例,社會保障基金應遵循征繳、管理和使用三分離的原則,從而保障養老基金的“三性”。但在我國,大部分地區的養老保障基金是由當地的民政部門獨立管理,集征繳、管理和使用三權于一身,缺乏有效的監管,再加上缺乏訓練有素的專業管理人士,致使農村養老保險基金被擠占、挪用甚至貪污的情況時有發生,其安全性難以保障。此外,在保值增值方面,根據《基本方案》規定:“基金以縣為單位統一管理,主要以購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行實現保值增值”。在實際運行過程中,由于缺乏合適的投資渠道、專業的投資人才,我國大部分地區都采取了存入銀行的方式。這種方式看似安全了,但是易受銀行利率下調以及通貨膨脹等因素的影響,基金的回報率比較低。