黨內民主突破的新路徑

[摘要]本文從理論和實踐兩方面論證了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》發布實施的重要性與必要性，并對黨代表任期制實施提出具體建議。

[關鍵詞]黨內民主；任期制；黨代表；代議制

黨內民主是黨的生命。中國共產黨黨員人數眾多，在這種情況下推動黨內民主和管理黨內事務，黨代表作用的發揮就顯得尤為關鍵。黨的十七大作出了施行黨代表任期制的重大決策，在黨的代表大會上指明了黨代會探索與實踐的方向，也指明了黨內民主新的踐行路徑。所謂黨代表任期制,就其本來意義而言，當指黨的各級代表大會的代表,在同級本屆代表大會期間,其代表資格始終有效(被罷免、撤換者例外),始終可以黨代表身份從事黨內規章制度規定的相關活動。

一、任期制是現實理論與實踐條件下推動黨內民主的必由之路

1、任期制是代議制理論基礎下實現黨內民主的必然選擇

民主包括直接民主和間接民主兩個方面。所謂代議制民主（Representative Democracy）也可以譯成“代表制民主”，就是人民“通過他們定期選出的代表行使最后的控制權”[1]，代議制民主是近代民族國家地域范圍擴大，人口增加之后實現民主的主要形式。由于代議制民主能夠從根本上體現民主的內容，早期建立無產階級政黨也采用了代議制作為黨內民主實現形式。把黨的代表大會作為黨的最高權力機關，共產主義同盟就采用了這種形式，無產階級政黨采用代議制構建黨內權力完全具有其理論依據。中國共產黨是一個具有七千多萬黨員的大黨,相當于一個中等規模國家人口總數，黨的內部事務管理的難度大,錯綜復雜。在這種背景下,很多黨內事務由全體黨員直接參與是不現實的,只能通過代議制民主的形式實現黨員的權利，管理黨內事物。

這種代議制的民主實現形式受到總體的民主環境和水平的制約，但不管是在西方資本主義議會制國家，還是在中國共產黨的黨代會制度下，民主的效果受到一個“技術”層面的制約和限制，那就是代表的選舉以及其權力的充分實現。

2、任期制是現實實踐條件下推動黨內民主的必然選擇

（1）黨內民主的內涵及對當前黨內民主的評價。 一直以來，黨內民主都是中國共產黨理論和現實的突破方向。筆者認為，解決好黨內民主問題，必須首先在理論上對黨內民主的定義和內涵進行科學、明晰的界定。就黨內民主的概念而言，黨的領導人和一些理論研究者都曾從不同的方面加以界定。首先一種觀點是側重黨內民主的功能性，認為黨內民主是凝聚全黨，實現黨的事業的重要手段和保證。比如毛澤東認為：“擴大黨內民主，應看作是鞏固和發展黨的必要步驟，是使黨在偉大斗爭中生動活潑，勝任愉快，生長新力量，突破戰爭難關的重要武器。”[2]劉少奇也持相同觀點，他認為“黨內民主的實質，就是要發揮黨員的自動性與積極性，提高黨員對黨的事業的責任心，發動黨員或黨員的代表在黨章規定的范圍內盡量發表意見，以積極參加黨對人民事業的領導工作，并以此來鞏固黨的紀律和統一。”[3]這種觀點是特定歷史環境對黨的要求的體現，在歷史上被證明是正確的。但筆者認為，作為一種制度的民主，毫無疑問，它具有某種功能性，但民主又不僅僅是一種制度，它也是一種狀態和追求目標。所以，我們應該更加關注黨內民主本質的東西，中央黨校王長江教授認為黨內民主本質上就是“一個黨的全體黨員在有關本黨的一切問題上有最終決策的權利。”李鐵映也曾經給黨內民主下過這樣的定義：“在黨內生活中，根據黨章和黨的其他有關規定，黨員按照有關的民主程序和形式，對黨的事務參與決定和管理。”[4]結合他的理解我們可以得出，黨內民主實質是黨員的平等權力，就是黨員在黨的事務中的平等的決定權。

以此為為標準我們可以看到，改革開放尤其是十六大以來，黨內民主有了較大進步，黨內的民主氛圍有了較大改善，但一些阻滯黨內民主的因素和現象依然存在。比如：廣大黨員的主體地位沒有得到根本體現；廣大黨員無法有效和廣泛的參與黨內決策；黨章規定的黨員的基本權利需要進一步的制度上的保證；鄧小平所指出的“權力過分集中”的現象依然存在；歸根結底，廣大黨員難以真正參與決定黨內事務，分享黨內權力。

（2）黨代表任期制是推動黨內民主進步的新起點。當前，黨內民主在取得進步的同時也存在不少亟待解決的問題。結合上文討論筆者認為，這一切問題的節點在于我們黨內權力的架構不夠合理，廣大黨員無法決定黨內權力的走向。之前我們已經討論過，黨內民主本質上是黨員平等權力的實現，黨員權力問題其實是和黨內代議制理論緊密結合在一起的。中國共產黨是一個龐大的政治組織，黨內事務由全體黨員均等、直接參與是不可能的，廣大黨員只能通過選舉黨代表代表自己行使權力，黨代表就成為黨員聯系黨內權力的橋梁和過渡。

從法理的推斷來看，在代議制形式之下，黨代表是可以很好的完成這種權力“代行”的過程的。但在我們黨的黨代會制度中，由于種種原因，在以往的政治生活中,黨代表大會的代表只是在大會召開時起到討論報告、選舉領導機構的作用,大會閉會后便沒有了活動的平臺,一般是常委會作為領導機構呈現在公眾視野中。由廣大黨員行使選舉權產生的黨代表在參加黨代會之后直至新一屆黨代會再度召開前的屆期內,其職責近乎“空置”。長此以往，勢必影響黨內民主的實現，影響廣大黨員對黨內事物的參與進而影響廣大黨員對黨內權力的認同感，所以，改變黨代表的活動方式，保證黨代表的黨內權力勢在必行。

在任期制條件下,黨代表既是黨的領導機關聯系廣大黨員的紐帶,也是黨組織廣泛聯系各方面群眾的橋梁。廣大黨員選舉黨的代表，使他們代表自己參與、決定黨內事務，選舉和監督各級黨組織和領導人。激活了黨代表資源,也就激活了黨內民主。黨代表的黨內政治參與空間越大,履職途徑越多,作用體現越直接,黨內民主建設參與的主體就越大,黨內民主的氛圍就越濃,黨員的主體地位就越突出。

二、黨代表任期制拓寬了黨內民主的發展空間

1、任期制拓寬了黨代表的活動空間

（1）黨代表任期制實現了黨員權利范圍的新突破。新頒布的《暫行條例》進一步從制度的角度拓寬了黨代表的權利。黨代表在會議期間,不僅被賦予了原黨代會的職權,而且,在此基礎上,新的條例還增加了黨代表參加同級黨代會或委員會活動,完成受黨代會或委員會委托的工作,對委員會和紀委及其成員進行監督,以及會前征求代表對會議報告稿意見和在大會上提出議案等權利。這從制度層面拓寬和確保了黨代表的權利以及其活動的內容，使黨代表職權比黨代會職權的內容更豐富、充實、具體。

（2）黨代表任期制實現了黨員活動“時間”的新突破。長期以來,由于黨的代表大會制度在運作中的缺陷，黨代表在閉會期間缺乏代表資格和代表職權,無法履行黨代表職責。從《暫行條例》以及各地任期制的試點來看，黨代表任期制賦予了黨代表閉會期間參加調研和座談；列席全委會；參與同級委員會和紀委領導干部的推薦和評議；對同級委員會和常委會工作進行評議；以個人或聯名的方式反映基層黨員群眾意見并提出議案等開展活動、行使職權的權利。同時，新的條例還要求各級委員會向同級黨代表通報黨的決議和決定貫徹落實情況,縣以上委員會委員、紀委委員要與黨代表加強聯系等規定。與以前相比，這些新的規定進一步保證了黨代表有充足的時間履行自己的職能。

2、黨代表任期制拓寬了黨內民主的制度空間

黨內民主含有多方面的內容，但最主要的就是民主選舉、民主決策、公開以及監督等方面。綜合民主的各個組成方面來看，每個黨內民主的環節都離不開黨代表的活動，黨代表的活動貫穿黨內民主過程的始終，可以肯定的講，黨代表職責的充分履行直接決定著黨內民主的水平。按照《暫行條例》，黨代表的權利和職責可歸納為四大類：一是選舉權；二是監督權；三是介入重大問題決策過程；四是完成黨代會或委員會委托的工作[5]。這就把黨代表的具體活動范圍和方式用黨內法規的方式固定和規范下來，黨代表和具體活動的細節得到了制度的保障，有了清楚、明晰的權責界定。盡管很多規定的權利還需要進一步用程序和規定來保障，但畢竟我們在實際工作中已經邁出了成功的第一步，從理論上講，黨代表的活動不會再受到其他方面的干擾，這無疑是一個巨大進步。

新的條例以及黨代表任期制的試點來看，黨代表的活動有著不同于以前的豐富的工作方式和活動方式。具體來講，黨代表的活動具體包括四個類型，提案、議政、監督和調查研究。在開會期間可提出同級黨代會職權范圍內的提案，在閉會期間可以個人或聯名方式、以書面形式提出相應提議；可通過參加座談、列席會議等方式，對本地區重大決策和黨內重要文件的制定，提出意見和建議；可以對本地區有關重大決策、重要事項進行調查研究；可列席同級黨委會全體會議并發表意見；可評議同級黨委常委的工作；等等。條例這些規定，豐富了黨內民主制度，有的規定（如提出議案）填補了黨代表大會長期以來存在的空白，是黨員參與黨內事務管理的重大進步，對于形成黨員參政議政、反映黨員意愿的決策機制是一種探索。

3、任期制拓寬了黨代表大會常任制實踐空間

黨代表大會制度改革始于黨的八大。黨的第八次全國代表大會指出：“這三級代表大會一律每年開會一次，原有的黨的各級代表會議則不再實行”，“代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會會議上，就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關工作”。《中國共產黨通志（上卷）》指出：即按照黨的選舉制度被選為某一屆黨的代表大會的代表，其代表資格在任期內一直有效。由此來看，雖然八大及以后的實踐并沒有完整的給出黨代會常任制的概念，但從試點方向來看，強調代表資格在一定時期內一直有效是黨的代表大會常任制探索的重要組成部分。從理論上講，實行黨的代表大會年會制也要求把黨代表的責任和義務通過任期制固定下來。代表資格在任期內一直有效，在任期內黨代表要履行其代表職責，行使其代表權利，那么，必然要產生一個讓代表活動的載體和平臺，黨代表大會年會制就是最好的制度平臺。“因為代表資格和職權在任期內一直有效，所以必須建立黨的代表大會年會制，作為代表行使職權的制度平臺”。[6]

在全黨范圍內將黨代表的活動范圍、履職空間、活動時間用黨內制度的方式固定下來，有利于黨代表規范科學地履行自己的職能。這必將會促進黨代會常任制的改革，成熟的任期制是黨代會常任制的基礎和前提。

三、黨代表任期制有待進一步探索

黨代表任期制出臺的初衷，就是通過黨代表的充分有效活動推動推動黨內民主。筆者認為，要真正推動黨內民主，實現黨代表任期制制度設計初衷，要著重注意以下幾個方面的問題。

1、構建與任期制有機銜接的新的制度體系

黨代表任期制的施行是黨內民主的新起點。《暫行條例》的高效出臺表明了中國共產黨更深程度上推行黨內民主的決心。作為黨內民主運行的重要組成部分和突破路徑，可以說，黨代表任期制涉及到了黨的方方面面。要使黨代表真正在任期制下發揮應有的作用，僅僅靠《暫行條例》是不夠的，它需要在實際運行中與現行黨內規章制度銜接,與現行運行機制配套,否則這種制度就不能很好地發揮其作用。

首先，要將黨代表任期制和《黨章》銜接起來。《黨章》是黨內根本大法，是框定和規范黨的所有組織和個人的最高準則，也是黨內其他制度合理與否的最終解釋根據。所以，要保證黨代表任期制在全黨范圍內效力的發揮，首先就要在制度上和《黨章》銜接起來。雖然，十七大修改后的《黨章》在《黨的組織制度》一章中雖然增加了“黨的各級代表大會代表實行任期制”的表述，但在任期制的具體內容、黨代表的具體權利、黨代表的具體職能以及黨代表履職的保障等方面并沒有具體的制度解釋，所以，有必要將《暫行條例》和黨章銜接起來，這是黨代表任期制能夠得到重視和發揮作用的前提，否則，黨代表任期制就有可能在實踐中面臨重重阻力。回顧黨的制度建設的歷史我們會發現，《中國共產黨黨員權利保障條例》和《中國共產黨黨內監督條例(試行)》出臺之初，也曾面臨類似問題,因與《黨章》缺乏銜接和協調,以致至今仍難有實質性進展。除了與《黨章》銜接之外，任期制還要和黨內其他制度聯系起來，比如說，黨內的選舉制度，黨員的權利保障制度，黨內的監督制度等，只有和已有的其他制度有效銜接起來，任期制才能真正發揮其應有的作用。

2、建立與任期制相適應的黨代表權利保障機制

實事求是的講，一直以來黨代表職權行使不如人大代表和政協委員有效，這也給一些人造成一種錯覺就是在很多功能與人大、政協交叉的情況下，黨代表是可有可無的。造成這種現象原因很多，但不可忽視的一個原因就是黨代表的履職缺乏相關制度保障，黨代表不能完全履行職責和充分行使權利。因此，必須重視和研究任期制條件下黨代表的權利保障問題，建立黨代表權利保障機制。一是黨代表業務素質的保障。任期制對黨代表的業務素質和能力有了更高的要求，要充分發揮代表的作用就要重視加強黨代表任期內的教育培訓，不斷提高黨代表的主體意識，增強黨代表的綜合素質和履職能力。二是黨代表合法權益的保障。黨內的所有組織和黨員都要尊重黨代表權利，支持黨代表依照有關黨內法規行使代表權利。黨代表通過提案、詢問、質詢等方式，所監督、評議的事項，相關單位和個人必須予以負責的回答。對阻礙黨代表依法行使權利或侵犯黨代表權利的，要根據情節給予嚴肅處理。三是黨代表活動經費的保障。相比以前，任期制條件下黨代表的活動要頻繁得多，要確保黨代表能夠有效履行職責，就必須在經費上給黨代表提供必要保障。最好的辦法是從黨費中拿出專門資金來作為黨代表的活動經費，同時要嚴格管理，保證有限的經費的正常使用。

3、規范黨代表權力的授予和收回過程

（1）黨代表選舉要真正體現黨員意志。政治權力運行的規律表明，權力的真正來源決定了用權者向誰負責，受誰監督，所以，要真正保證黨代表的的行為真正反映權力委托者也就是廣大黨員的意愿，就要嚴格規范黨代表的選舉。當黨代表來自于上級指定時,他(她)就難以產生對廣大黨員、群眾的責任感,難以形成代表廣大黨員、群眾的代表意識,難以形成機制之間環環相扣、相生相長的協同效應。從今年來黨代表大會的代表選舉過程來看，雖然黨代表的產生過程更加民主，但離真正的黨內民主的要求還有一定的距離。黨代表的產生與人大代表和基層黨委直選相比,在提名方式上還是略顯單一,一些在基層鄉鎮黨委直選中出現的個人自薦、組織推薦、群眾聯名舉薦等選舉方式,在黨代表選舉中還未出現。因此,要真正有效發揮任期制的作用,就要在代表選舉上下功夫，規范代表選舉過程，改進選舉的環節,引入競爭機制，使黨代表的授權真正來自黨員群眾,更好地實現被委托者向委托者負責的局面。

（2）確保廣大黨員對黨代表的監督權。上面我們提到過規范的選舉是確保黨員監督黨代表的前提。除此之外，在常態之下，黨員可以從兩方面實現對黨代表的監督。一是監督黨代表在日常工作中是否正常履職，其言行是否合乎黨代表的身份。二是黨代表在黨代會上的履職過程是否反映黨員意愿，是否對廣大黨員公開。這個問題在黨代表任期制中是比較關鍵的，從理論層面上講，黨代表是由廣大黨員選舉產生，必須反映選舉人意愿，它本來就是作為選舉人延長的“觸手”的形式出現的，但我們必須承認現實的運作離理論的界定還有一段距離。即便如此，筆者認為，我們在理論上還是要首先澄清這個問題，在理論上確定奮斗的方向，這是實踐進步的前提。就此問題來說，當務之急，筆者認為，是要建立健全黨內的公開機制，及時公開黨代表在黨代會的活動情況。權力監督的最后一個環節就是權力的收回，黨代表監督也繞不開這個問題。在任期制中，黨代表是由選舉產生的，理所應當的要對選舉人，也就是選舉他的黨員負責，反映他們意愿，受他們監督。廣大黨員是黨的各級組織的主體和力量源泉，黨的各級組織及其領導干部的權力來自廣大黨員的委托，他們與廣大黨員的關系既是領導關系，也是受托關系。這種委托關系主要是通過黨代表這個中間環節來實現的。要保證受權者對授權者負責，就要積極穩妥地在黨代會制度體系中引入黨內質詢、彈劾和罷免等制度，當選舉人認為該黨代表不能合格的履職時，黨代表所在地的黨員有權力將其罷免，收回即已委托的權力。

4、加快黨代會常任制實踐步伐

之前我們討論過，黨代表任期制是黨代會常任制探索的基礎和前提。從理論上講，要確保黨代表在任期內切實履行權力和職責，還須同步架構黨代會常任制，以之作為實現黨內民主的重要平臺。很多人認為，實行了黨代表任期制之后，通過黨代表經常性的活動，黨內民主以及黨代會很多問題就會得到解決，這是很短視的。如果沒有黨代會常任制，沒有一個經常性的活動平臺，久而久之，黨代表的活動就會失去保障，黨代表的職責和權利就會失去現實條件的支撐，黨代表作用的發揮也無從談起。而黨代會常任制本身是一種代議制的民主方式，它的合理性、合法性及其功能的發揮與黨代表任期制是直接銜接的，并且能夠保證黨代表行使選舉、決策、參與、監督等各項權利。在這個平臺上,各級黨代表又是最重要的活動要素,也是黨內民主最直接的參與者。這對進一步激發黨代表大會代表參與黨內事務的積極性和主動性,充分發揮黨代表大會代表的作用,提高黨的執政能力和保持黨的先進性,增強黨的創新活力和團結統一,具有十分重要的意義,也必將把黨內民主推進到一個新的高度。

[注釋]

[1]密爾.代議制政府.北京：商務印書館，1982．

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[參考文獻]

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[8]中央黨校黨建教研部.黨的建設十五講[M].中共中央黨校出版社，2005．9．

[作者簡介]

趙曉昕（1984-）男，山東臨沂人，現就職于廣東省委黨校研究生部，主要研究方向為新時期統一戰線理論與實踐．