試析南京國民政府時期的行政訴訟實踐

張 力

摘要近代中國的法治進程始終處于西法東漸的大背景之下,南京國民政府延續晚清以來對行政訴訟制度的討論與構建,以大陸法系的德法行政法院為樣板,建立了與普通法院并行的行政法院。然而,一切涉及政治的制度終究要接受一國內部政治生態的考驗,彼時行政法院的實踐遠未如想象的美好,最終留下的是后來者必須正視的啟迪與反思。

關鍵詞行政訴訟 行政法院 南京國民政府 政治因素

中圖分類號:D929 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-369-03

一、引言

清末以降,不論是出于西方列強的壓力,還是自身內部的變革要求,近代中國無疑正走在一條朝向西方近代化法治的道路上,在思想層面,法治、憲政等話語充斥在當時知識分子之間的爭辯之中;而在制度層面,大規模的修律、變革官制等亦在激辯中進行。正是在這政制之西風東漸過程中,構建行政訴訟制度成為彼時一個吸引知識階層參與論爭的焦點話題,并影響到制度實踐。

行政訴訟以及其內含的行政法院建置問題本質上是一個憲政問題——這也解釋了為什么在清末民初會有如此之多的近代知識分子參與有關問題的辯論——它直接關涉政制中對行政權力的司法審查與控制,尤其是在古代向近代轉型的過程中,行政訴訟制度更是直接指向對昔日君權所掌控之行政權力的制肘,這無疑是對傳統政治觀念的一種顛覆,并必將帶來政治層面的回音與回擊。

因此,在進入南京國民政府時期行政訴訟制度議題之前,有必要回溯到清末民初的那場爭論,以便理解之后的制度沿革。

二、關于行政訴訟制度的爭論

具體而言,當時爭論的問題包括行政訴訟的性質、行政審判機關的建置以①及都察院的去留存廢等,但依據當時對法治的認知程度,這些問題實際上都可歸結于一個問題:即行政訴訟制度的構建。

1911年晚清政府修訂法律館議訂的《行政審判院編制法草案》雖未及頒布實施,但卻已然預示并體現了關于行政訴訟制度的爭論。該草案傾向于彼時保守派的主張,沒有將傳統督察院改革成專門的行政審判機關,而是另外建立了行政審判院,并相應擬有《行政審判院官制草案》,“形成了督察院與行政審判院并存的格局……督察院以中國傳統方式糾正官邪、伸民怨,行政審判院受理行政訴訟,以近代司法手段救濟民權。”②

民國的建立并未消除關于行政訴訟制度建構的相關爭論,就爭論的焦點來看,當時的主要觀點可以分為三派:

一是梁啟超等人主張的在普通法院之外單獨設置行政審判機關,該機關行使的職權偏向廣義的行政權,但也獨立于普通行政機關而具有一定的獨立性,其基本理由是司法權與行政權的性質不同,加之行政審判的專業性質,故而應當單設行政審判機關。③顯然,這種主張仿行的對象是歐陸傳統的法國行政訴訟制度。

二是以章士釗、王寵惠等人為代表,主張效仿英美法國家,采行一元制,由普通法院承擔行政審判職責,其基本理念是以司法權制約過去不受限制的行政權力,在國家和個人的關系中偏向照顧個人權利,如此可以更好地實現當時對憲政國家的普遍追求。

三是康有為等提出的一個老問題,即對傳統督察院體制的保存,④從中可見舊制度復歸的努力,而這種努力在“歷史的三峽”中并非習慣話語中一小撮守舊陳腐勢力的無謂掙扎,否則我們便難以理解民國北京政府的平政院中為何要設立肅政廳,并置都肅政史負責。⑤

三、南京國民政府時期的行政訴訟制度

近代中國社會是一個劇烈震蕩的社會,用史家唐德剛先生的話來概括,中國所面臨的是一個“三千年未有之大變局”,這幾乎注定了所有新制度實踐的短命,始自1915年終于1928年的平政院是一例;南京國民政府于1933年6月開始的行政訴訟實踐則是另外一例。這將使充滿理想的中國知識階層不得不在希望與失望之間,背負制度之痛繼續前行。在此,筆者無力承受“眼看他起朱樓,眼看他宴賓客,眼看他樓塌了”的制度之殤,而僅僅依據1932年11月頒布的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》等法律文本,⑥對南京國民政府時期的行政訴訟制度做一簡單梳理,以期得到一點對仍行進于“歷史三峽”之后來者的啟發。

南京國民政府的行政訴訟制度并非建立在一時的激情或對西方制度簡單的“拿來主義”想象之上,而是清末以來仿行西方法治思潮的自然延續,因此其在組織形態上的先行者為民國北京政府時期的平政院(1915年—1928年)。在憲法性淵源上,1912年《中華民國臨時約法》第10條規定“人民對于官吏違法損害權利之行為,有陳述于平政院之權”,第49條規定“法院依法審判民事訴訟及刑事訴訟,但關于行政訴訟及其他特別訴訟,另以法律定之”;1914年《中華民國約法》第8條規定“人民有訴愿于行政官署,及陳述于平政院之權”;1931年《國民政府組織法》第36條:“司法院設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會。”可見,行政審判機構的建置始終是民國政制的重要組成部分。

(一)行政審判組織

南京國民政府依據1931年《國民政府組織法》設立行政法院作為行政審判組織,這也是中國第一次在立法上使用“行政法院”一詞。⑦在機構性質上,根據1928年公布的《國民政府組織法》第33條,行政法院與普通法院同為司法機關,直接隸屬于作為國民政府最高司法機關的司法院,故其職權應為司法權,這與直接受制于大總統的平政院有很大的不同,后者在性質上更傾向于行政機關。

在評事構成和資格上,行政法院內設兩個或三個行政審判庭,審理行政訴訟案件時須組成5人合議庭,當中必須有2名以上評事具備普通法官任職經歷。評事任職資格為年滿三十周歲、對黨義有深切研究、曾任國民政府統治下簡任職公務員兩年以上,⑧而后又增加條件要求在教育部認可的國內外專科以上學校修習政治法律學科3年以上畢業。⑨可見條件較之普通公務員之嚴格。

此外,南京國民政府只在首都南京設立行政法院,是唯一的行政審判機關,各地并無分院;行政院長為特任,既要管理全院日常行政事物,同時也兼任評事,擔任一庭庭長。

(二)行政訴訟程序

對具體案件的當事人而言,訴訟是一個流動的程序,當中充滿了至關重要的細節,行政訴訟亦是如此。但作為一種關照當代的歷史梳理和考察,筆者無意進行一種流水帳簿式的敘說,而將提取若干個制度關鍵點,以期展現南京國民政府時期行政訴訟制度的主要輪廓。

1.受案范圍。彼時行政訴訟在受案范圍采取的是概括主義,1932年《行政訴訟法》第1條即開宗明義“人民因中央或地方行政官署之違法處分,致損害其權利,經依訴愿法提起再訴愿而不服其決定,或提起再訴愿三十日內不為決定者,得向行政法院提起行政訴訟”,第2條規定“提起行政訴訟,得附帶請求損害賠償”,可見,行政機關的行為首先必須是“違法”而不包括自由裁量權之內的“不當”;其次,該違法行為需損害相對人的權利,若無損害則無相應訴訟可提起;再次,法律明文要求訴愿(即今日之行政復議)前置,對違法處分不服應當先提起訴愿,待訴愿窮盡時方可向行政法院起訴;最后,被訴行為是損害權利的違法處分(大致與今日之具體行政行為相同)即可,侵害何種權利以及處分形式如何在所不限。

2.當事人。1936年修改的《行政訴訟法》第7條簡當扼要:“行政訴訟之當事人,謂原告、被告及參加人。”結合該法第1條觀之,行政訴訟原告指所有因違法處分而權利受損害的人,當中既包括自然人,也包括法人和其它社會團體。被告則是行政訴訟中原告的相對一方,即中央或地方的行政官署。同時根據1936年《行政訴訟法》第9條,若當事人訴愿被駁回,被告為原處分機關;若受理訴愿的機關撤消或改變了原處分,該最后撤消或改變機關應為被告。參加人是因為與已經提起的訴訟有利害關系而參加訴訟的第三人,既可根據請求加入也可依行政法院通知加入。

3.起訴。起訴是行政訴訟程序開始的必要條件,所涉問題繁多。1932年《行政訴訟法》第8條規定了起訴時效為60日;⑩第10條規定起訴必須以書面為之,內容包括原告的姓名、年齡、籍貫,被告以及再訴愿決定等,并有原告或其代理人簽名蓋章;第9條則規定,起訴原則上不停止原行政處分或決定的執行,除非法律另有特別規定或者行政法院、原處分官署依職權或原告請求決定停止執行。

4.審理方式。1932年《行政訴訟法》第16條規定行政法院以書面審理為原則,言辭審理為例外,除非法院認為有必要或依據當事人申請,一般僅僅依據當事人的材料進行書面判決。第18條規定了行政法院在審理過程中采行職權主義的審理方式,而非當事人主義:在當事人舉證之外,法院可以依據職權調取證據,可以傳喚證人或鑒定人,甚至可以請求普通法院等其他機關調查證據。

5.判決種類。1932年《行政訴訟法》第21條規定有三種判決方式:法院認為行政官署的行政處分完全違法,支持原告訴訟請求的可以作出撤消行政處分的判決;認為行政處分部分違法的,可以作出變更判決;認為原告訴訟請求不成立的,則作出駁回的判決。

6.再審之訴。設在國民政府首都的行政法院為全國唯一的行政法院,因此行政訴訟實行一審終審制,并無上訴途徑,故對當事人權利救濟十分不利。因而,1932年《行政訴訟法》效仿德國,在第22條設計了再審的通道,規定“有民事訴訟法第461條所列各款情形之一者,當事人對于行政法院之判決,得向該院提起再審之訴”,可見提起再審之人包括原告、被告和參加人。再審之訴不同于上訴,并非依據當事人申請即可啟動的訴訟程序,因此需要法律明確其事由,但1932年《行政訴訟法》并未詳細說明再審事由,而是交由當時的《民事訴訟法》第461條加以明確規定。此外,第23條緊接著將再審之訴的提起期限定為60日,與訴訟時效相同,以起到維護法律程序的安定性原則。

7.執行制度。1932年《行政訴訟法》第25條規定,行政訴訟判決“由行政法院呈由司法院,轉呈國民政府訓令行之”。可見,南京國民政府的立法實踐將行政訴訟判決的執行視為純粹的行政事物,具體落實應當在國民政府的行政體系內部解決。

綜上,南京國民政府時期的行政訴訟制度一方面承接晚清以來關于行政審判制度的討論與制度實踐(尤其是民國北京政府時期平政院的實踐),另一方面又以西方法治國家,尤其是以歐陸國家為樣板,其1932年公布的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》在1949年之前幾經修改完善,起碼在文本上已經建立了一套接近于同時期西方許多國家水平的行政訴訟體系。

然而反觀司法實踐,行政法院并未能承載人們對其實現法治乃至憲政的殷殷期望,1933年至1949年的中國固然充斥著內戰和外敵入侵,但在國民政府統治相對穩固的地區,行政權力或者說是國民黨一黨權力過大卻是不爭的事實,這使得行政法院的運作被籠罩在難以獨立的陰云之下。根據統計,從1933年到1947年的15年間,“行政法院受理案件總計712件,平均每年約受理48件”,而在這712件案件中,駁回原告訴訟請求,判決原告敗訴的又有438件。相對于偌大一個中國,每年發生的行政訴訟案件只有區區48件,顯然過少;而相對于當時行政權力過大,并且權力仍習慣于傲慢思維的中國社會,60%多的原告敗訴率又顯然過高。由此可見,南京國民政府時期的行政訴訟制度在現實運作中遠遠未能達到“良性”狀態。

四、以史為鏡:對當下中國的行政訴訟制度的反思

南京國民政府時期的行政法院建制是近代中國在西法東漸過程中的一次有益嘗試,至今仍在中國臺灣地區發展延續。以行政法院為承擔者的行政訴訟制度之不盡如人意在很大程度上不是文本制度所造成的,這從當今臺灣地區依舊沿用1932年制定的《行政訴訟法》——盡管有所修訂但未廢止——即可看出。因此,當中國大陸地區的行政訴訟制度舉步有所艱難之時,回顧歷史,觀察過去制度的突出特點無疑是一種智者的方法。

首先,1931年《國民政府組織法》與1932年《行政法院組織法》確定了行政法院較高的地位,在五權憲法的政制架構下,它與普通法院處于并列地位,均代表國家司法權的行使。該種司法權力配置的直接好處便是強化行政審判者的特殊地位,在政制結構中加強了行政法院的對抗力量,并能體現行政審判的專業化特征,具有很強烈的建構色彩。這便解釋了為什么奉行建構理性主義的歐陸國家多數建立了類似的行政審判組織,同時也有利于諸如中國這樣的法治后發國家效仿。

其次,行政法院評事資格雖幾經修改,但須有簡任公務員兩年以上經歷的要求卻未曾變動,可見行政訴訟與普通訴訟相比具有一定的專門性,需要法官與一般公務員有一段共同體經歷,以對行政活動有所了解,從而有助于行政審判的進行。《行政訴訟法》如此規定顯然是對歐陸國家,尤其是法國行政法院法官選任的模仿,同時也是對當下大陸地區法官選任不做區別的一種啟發。

再次,1932年《行政訴訟法》甫一出臺即已經用概括主義的方式界定了行政訴訟的受案范圍。由于邏輯學上列舉不能窮盡規律的制約,概括主義立法模式的好處在于盡可能地擴大了受案范圍,有利于作為行政官署相對人的公民個人權利的救濟。反觀大陸地區的《行政訴訟法》,除非法律、法規另有規定,惟有侵犯了公民的人身權、財產權方可提起行政訴訟。如此,人身權、財產權以外的諸多權利便得不到行政訴訟程序的救濟,畢竟“另有規定”的法律、法規還是少數,遵循的仍然是列舉主義的邏輯。

最后,南京國民政府時期行政訴訟判決的執行在今日大陸地區的學人看來無疑相當突兀:行政法院作出判決之后要先交由其上級司法院,而后由司法院轉交國民政府,通過訓令的方式執行。因此引來不少批評,認為執行事務仍交給行政機關,后者又怎么會切實執行呢?不過,筆者以為,一來司法判決的執行本來便屬于行政性質而無關司法屬性,大陸地區將判決執行交由法院法官負責,設立所謂執行庭實為本末倒置;二來在司法權威遠未樹立的國家,以司法權強行對抗行政權,尤其是低層級的行政權,這對司法權來說實屬災難。若將生效的行政訴訟判決交由最高行政機關,而后者在收到判決書之后必須訓令并保證下級的履行,這將有利于行政訴訟判決的最終執行以及行政法院權威的樹立。

五、結語:行政法院建制帶來的啟示

如本文一開篇即已明示,行政訴訟制度的構建是一個關涉憲政的問題,行政法院的設置則直接影響國家的政制結構,而這雖然需要學者們孜孜不倦、無所偏私地學習借鑒和思考,但從根本而言,起決定性作用的還是一個國家內部的政治生態。這種政治生態涉及兩個問題:一是如何看待分權?二是占據強勢的政治力量如何實現自我的克制以達致法治?

南京國民政府時期奉行“五權憲法”,理應五權均衡,但行進于“歷史三峽”之中的中國,權力依舊傲慢無比,舊制度下以君權為表征的行政權力仍舊趨向于包容其它權力。在這種情境下,以審查行政權力行使為己任的行政法院,其實際運作中的悲劇性命運應是注定的。當分權理念未得多數人,尤其是權勢者認同之時,當分權的政制結構遠未建立,尤其是司法權威尚未確立之時,行政訴訟的實踐必然充滿艱辛的汗水和淚水,行政法院的建制也將成為一場虛幻的夢境。

另一個對行政訴訟制度發展軌跡具有重大影響的是優勢政治力量,尤其是占據行政權力之政治力量的活動。行政法院作為司法者,其建制本身意味著對權力傲慢的約束,但司法權在政制中卻是相對孱弱的;司法者的權威來源于共同體內部全體成員對法治以及司法者維護法治的信仰,而非政治力量的博弈。前述1932年《行政法院法》第6條要求評事對(國民黨)黨義有深切研究,1936年修訂該法第6條改成“對于三民主義有深切研究者”,由此可見南京國民政府司法黨化色彩的嚴重,這也注定了行政法院無法公正地踐行其制約行政權力的使命。國民黨作為當時中國的優勢政治力量,無論其創始人孫中山先生還是黨內諸多主張學習西方法治、憲政者,并未在實際的政制建設中奉行法治理念,克制自身政治力量的運用,反而是全面滲透,力求控制整個政制結構,如此一來,行政法院也便成了擺設。

近代中國的轉型未曾結束于近代,而是延伸至當代乃至未來。梳理歷史,行政訴訟制度的構建便是這種轉型的生動反映,南京國民政府的實踐則為依舊處于轉型之中的當下中國留下了無盡的反思與啟示。

注釋:

張生.中國近代行政法院之沿革.行政法學研究.2002(4).

③沈大明.民國初年關于行政訴訟體制的爭論.社會科學.2007(4).

⑤謝振民編著.中華民國立法史(下冊).中國政法大學出版社.2000年版.第1056頁.

⑥1932年頒布的《行政法院組織法》和《行政訴訟法》在新中國建立之前又進行了多次修改,前者分別于1936年12月18日、1942年7月10日進行過修訂,后者分別于1936年4月30日、1936年10月2日、1942年7月10日、1945年3月31日、1945年10月16日、1948年3月13日修訂。對此,由于歷次修訂并無根本變化,筆者主要以1932年文本進行描述,個別制度確有較之以往不同者將注明文本依據.

⑧1932年《行政法院組織法》第6條.

⑨1945年4月立法院新修正《行政法院組織法》第6條.

1932年《行政訴訟法》第18條:“行政法院認為必要時得傳喚證人或鑒定人。”第19條:“行政法院得指定評事,或囑托普通法院,或其他官署調查證據.”

案件數字來源于蔡志方:行政救濟與行政法學(一).三民書局1993年刊行,第313頁.轉引自李孝猛.社會變遷與制度重構—中國行政訴訟制度現代化研究.華東政法學院2004年.第139-143頁.

“中華民國政權”去臺后分別于1969年10月24日、1975年11月28日、1998年10月2日以及2007年6月5日對“《行政訴訟法》”進行修訂,條文擴至308條.

雖然1948年修改《行政法院組織法》時刪去了要求研究三民主義的條款,但此時距離國民黨政權敗逃臺灣已經不遠.