城市化過程中土地征用糾紛的原因與對策

褚海梅

摘要土地征用問題已成為目前社會關注的熱點問題,征地過程中引發的失地農民與政府、開發商(或用地單位)的矛盾與糾紛,日益威脅著社會的穩定,因而應完善土地征用制度,健全土地征用法律法規,規范政府征地行為以改善農民的不利處境,保證社會的穩定。

關鍵詞城市化 土地征用 失地農民利益

中圖分類號:F293.2 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-273-02

近年來我國城市化進程不斷加快,城市化對我國經濟社會發展的推動作用毋庸置疑,但是因政府強制征用、對失地者補償低以及農民失地后生活就業無保障等問題引發的矛盾和糾紛日益威脅到政府的穩定和社會的安定,尤其在當今時代,它違背了以人為本的原則,阻礙了社會主義和諧社會的構建。

一、土地征用糾紛中的問題

土地征用,是國家根據公共利益的需要,按照法定程序和批準權限將集體土地征為國家所有的行為。我國《憲法》第10條規定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。《土地管理法》第2條規定:國家為了公共利益需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。土地征用權是憲法授予政府的一項權力,是為滿足社會主義經濟建設需要,然而近年來,土地征用問題引發的大量糾紛和群體上訪事件以及暴力沖突,正嚴重威脅著社會的穩定與和諧。這些糾紛主要涉及以下幾個問題:

(一)濫用土地征用權,非法侵占農民土地

土地征用權是憲法授予政府的一項權力,政府可以為了公共利益的需要依照法律規定對集體土地實行征用,可有些地方政府或政府官員卻拿這種權力當“上方寶劍”,非法征占農民土地。

(二)不合法地擴大“公共利益”范圍

我國《憲法》和《土地管理法》都將政府的征地權限限定在“公共利益”范圍內,然而由于法律法規對“公共利益”概念界定不準確,使其在實際操作中得到不合法的擴大,現在土地征用項目不僅包括交通、供電、供水等公用事業和其它基礎設施,更多的是房地產等經營性項目。

(三)征地補償標準過低,侵害失地農民利益

國外征地補償一般按土地最佳用途進行補償,我國卻是按土地原用途進行補償,然而我國法律對原用途的界定不明確,補償標準偏低,這無疑就侵害了失地者的利益,同時少量的一次性補償解決不了長遠生計,因而失地者對于目前的征、占用土地政策頗為不滿。

(四)失地農民數量激增且生活就業無保障

土地是農民最重要的生產要素,農民失去土地也就失去了生活的來源。據有關學者分析,按照現行的征地速度,到2030年,失地和部分失地的農民將超過7800萬人,這些人失地后不能得到公正補償和妥善安置,極易給社會穩定帶來隱患。

二、糾紛問題的原因

引發土地糾紛的原因很多,最根本的是利益問題。土地征用各主體都從自己的利益出發考慮問題,當各主體利益不能得到協調時就會引發矛盾和糾紛。

(一)作為公共利益保護者的政府

我國相關法律規定,只有國家才可以征地,并且征地的目的只能是用于公益性目的,但在實際的運作過程中卻出現了像濫用征地權、非法批地等違法問題。

1.地方政府利益。盧梭在《社會契約論》里指出,契約要解決的根本問題就是要尋找一種結合的形式,使它能以全部共同的力量護衛和保障每個結合者的人身和財富,并且由于這一結合而每一個與全體相聯合的個人又只不過是在服從自己本人,并且仍然像以往一樣的自由。政府作為國家的代表就是這樣一種結合形式,社會成員企望依靠一個強有力和公證無私的國家政權來維護自己的權益,來協調成員之間的利益的分配關系。

由此可知,政府是代表和維護公共利益的公共部門,政府的土地征用權的行使應以公益為目的,然而在實際的土地征用過程中,有些地方政府卻濫用農地征用權,把經濟建設歸入公共利益的范疇,同時在土地交易過程中,地方政府一方面通過低價征地高價賣出的方式得到了金錢利益,另一方面也為自己創造了所謂的政績。

2.政府中某些官員的個人利益。政府中的某些官員憑借自己手中掌握的土地征用和審批權,為從開發商那里取得金錢上的或是其它方面的私利,不顧農民的利益甚至是損害農民利益。為什么會存在這種現象呢?這可以用公共選擇學派的觀點來解釋:政府工作人員也是普通人,既不比普通人卑鄙,也不比普通人高尚;政府也是理性經濟人,追求自我利益最大化。政府官員既然是追求自身利益最大化的理性“經濟人”,而非是公正無私的人,為自己私利而損害農民利益也就不足為奇。

(二)作為直接利益受害者的失地農民

土地是人類賴以生存的前提和基礎,尤其是對農民來說土地更是重要的生產要素。農民在土地征用過程中要維護的是自己的生存利益,相對于政府與開發商的利益來說,他們的利益是最基本的,也是最低層次的。

農民從征地補償中獲得的主要是青苗補償費和地上附著物的補償,還有可能得到安置補助費,在整個征地費用中,農民所得的費用比例是最小的,一般不會超過補償總費用的10%。趙蓉在她的《對失地農民弱勢群體的法學考察》中將失地農民視為一類特殊社會群體即“社會弱勢群體”,她認為 “隨著土地的喪失,農民必然永久失去了本該屬于自己長期從土地上取得收益的財產權利,失去了維系家庭成員基本生活保障的權利,失去了在土地上就業機會的權利,失去了與土地密切相關的政治、文化、教育等的權利”。

農民從征地過程中所得到的補償與他們失地后在生活和就業上所要面臨的困難是不成比例的。從多個案例可以看出,失去土地后的農民生活上無經濟來源,文化教育水平、文化理念、生活方式都無法與城市相接軌,同時,他們還受到了所謂的城市人的歧視,成為城市化過程中的“邊緣人”,這一切都表明失地農民利益受到了嚴重的侵害,為爭取自身利益,失地農民就必定會與政府、與用地單位發生矛盾與糾紛。

(三)作為最大受益方的開發商﹙或用地單位﹚

土地征用過程中開發商﹙或用地單位﹚是主要的受益一方,作為征地的最終使用者,他們的目標是追求利潤的最大化,為了獲得利益可以使用一切手段。

企業建設用地是經政府批準的由政府征用的集體的土地,開發商(或用地單位)要獲得最大利潤,首先就需要降低自己的成本,要降低土地成本,收買賄賂政府官員就成為其最重要的手段。為了得到土地審批以及較低的價格,他們必然會賄賂政府官員或是給他們以承諾,這就為滋生腐敗創造了條件,此外企業在得到土地后,為了獲取更大利潤,他們非法更改土地用途,將原本用于公益事業的土地改為經濟用地。

無論是賄賂政府還是非法改變土地用途,最終的目的都是為了能夠獲得最大利潤,然而這最終損害的仍是農民利益。

三、糾紛解決對策

土地征用糾紛產生的原因有很多種,比如土地征用法律不健全,制度不完善以及執法力度不夠,對農民的補償過低,失地后農民生活就業無保障等等,要解決這些問題我們要借鑒國外發達國家的經驗,更得從我國自身實際出發。

(一)征地前要完善征地立法,嚴格征地程序,遏制違法亂紀行為

1.依法規定土地審批權權限,明確究竟誰才有審批權,并通過立法來確定土地征用范圍,明確究竟哪些地允許征,那些地堅決不許征,以此來保護國家耕地,如我國《土地管理法》和《基本農田保護條例》都對農田做出保護的規定“凡是已規定的基本農田保護區,任何單位和個人都不得擅自改變或占用。如果國家重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區,需占用該區內土地的,必須依法履行審批程序和審批權限。”

2.嚴格土地征用程序:土地征用糾紛的存在,一個重要原因就是征地程序不完善,征地中許多事完全由政府說了算,農民沒有發言權,這必然導致農民利益得不到維護,因此要進一步完善征地程序。

(二)征地過程中要制定適當的征地補償標準,并引入市場機制,同時要加大征地執法力度,打擊濫用職權行為

在美國,征地補償采用的是公平的市場價格,其中包括土地的現有價值和土地未盈利的折扣價格,它充分考慮了土地所有者的利益,同時還考慮了因征地而導致鄰近土地所有者經營上的損失補償;英國對被征地的補償是根據征用之前的市場價格計算;德國與英國一樣也是以官方公布征用決定時的價格為準。我國土地管理法規定的則是按被征地前3年平均產值的倍數計算,這樣將導致的是補償費用偏低,因而我們在征地補償方面也應引入市場機制,遵循市場原則。

近年來,農民因征地問題上訪的不斷,但是屢遭阻礙,原因就是政府有關部門不能嚴格依法受理農民的上訪,對于違法亂紀的政府官員不能給予應有的懲罰。

(三)征地后政府有關部門要監督被征用土地的使用,對浪費土地行為予以制裁,注意保護和節約我國耕地,此外更重要的是妥善安置失地農民以保證社會的安定

1.加強被征地農民的就業指導,提高農村人口的社會保障水平:土地是農民最重要的生產資料,農民失去土地就失去了生存的保障,因而政府有關部門有義務解決失地農民的就業問題,如對失地農民進行義務就業培訓和指導,對從事自主創業的農民提供優惠政策并進行鼓勵,擴大農村社會保障,將失地農民納入社保體系等。

2.加強對失地農民及其子女的教育,提高失地農民的文化水平使其能夠逐步與城市的文化理念、文化水平相接軌:相對而言,農民受教育水平要比城市公民低,因而他們在思想觀念、文化理念、生活方式上都與城市公民有著一定的沖突,這種沖突的存在潛藏巨大的隱憂,容易導致社會的不穩定,因而要加大對農民的教育。

3.消除對失地農民的歧視。失地農民受歧視主要表現在:(1)農民社會地位明顯低下;(2)農民經常受到不公正的待遇;(3)農民很少享受公共服務;(4)農民在城里只能從事一些低級的、勞動強度大的工種,處在一種邊緣化的狀態,很難進入城市生活的主流;(5)農民社會保障水平顯著不如城市居民。

任何社會動蕩的引發也就是在人們心理積怨不可承受之時,因此要消除對失地農民的歧視,使其能逐步適應城市化,適應城市生活,只有這樣才能保證社會的安定。

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