農村公共物品供給中政府責任缺失及其治理

葛國玲

摘要受城鄉二元經濟結構的影響,政府在提供公共物品時實行“城鄉分治,一國兩策”。就城市而言,大部分的公共物品由政府提供。而廣大農村地區公共物品供給主要是一種“自給自足”的方式,導致了農村公共物品供給嚴重不足。這與政府在公共物品供給中出現的責任缺失密不可分。本文描述了政府責任缺失的表現,并對政府責任缺失的原因進行相關分析,最后提出治理政府責任缺失有利于農村公共物品的有效供給。

關鍵詞農村公共物品供給 政府責任缺失 治理

中圖分類號:D638 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-271-02

當前,我國存在廣大而相對貧困的農村地區,農村公共物品供給狀況直接影響著農民的生活水平及農村社會的穩定。由于私營企業在農村地區無法實現利潤目標,往往不愿擔負公共物品的供給;而具有非營利特質的第三部門,則因受發展不完善、財力不足等條件的限制,也根本無法承擔范圍廣泛、人口眾多的農村地區公共物品供給責任。因而,政府成為主要的供給主體,承擔農村公共物品的供給。可見,在農村地區公共物品供給中,不是強調政府退出,而是強調怎樣發揮政府在公共物品供給中的積極主導作用。

然而,我國政府在公共物品供給中長期實行“城鄉分治,一國兩策”,導致我國農村公共物品供給嚴重缺乏。究其原因,除了因為當前農村正處于從傳統的農耕社會向現代工商業社會轉變的時期,公共物品的需求急劇增加和多元化外,另一個重要原因就是政府對農村公共物品需求的有意無意忽視。從政府具有提供公共服務職責的角度來看,政府在農村公共物品供給中出現了責任缺失,沒有履行好提供公共物品的職責。

一、農村公共物品供給中政府責任缺失的表現

公共物品供給問題源于人們的共同需要和公共利益。由于社會生活中公共利益的普遍存在,因而,需要通過公共物品來滿足人們的公共利益,實現公共價值。也就是說,公共物品是人類公共利益的載體。政府的理性目的,是追求社會福利最大化,實現公共利益。因而,政府自然成為公共物品供給的主要責任者。農村公共物品供給也在其職責范圍之內。

農村公共物品,是農村地區農業、農村或農民生產、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品和服務。包括鄉村公路、農田水利、義務教育、文化娛樂、醫療衛生、社會保障、信息服務、科技推廣等許多方面。然而,當前農村公共物品供給主要是一種“自給自足”的狀態,無法保證農村公共物品的有效供給,這與政府出現責任缺失密不可分,具體表現在政府有意或無意的規避供給責任、弱化供給責任,以及扭曲供給責任三方面。

(一)規避供給責任

與城鄉分割的二元經濟結構相適應,我國公共物品供給一直實行“雙軌”制,即城市中公共物品基本由政府來提供,如水、電、路、學校、圖書館等;而在廣大農村,大部分公共物品由農戶自籌資金建設,政府僅給與一定限度的補貼,本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農民共同承擔的公共物品,卻主要由農民承擔。擔負直接為農村提供公共物品職責的鄉鎮政府,應當履行的職能是,“領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設,做好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等著工作?！钡l鎮政府因不能從上級財政獲得充足的轉移支付,也沒有了征稅權,導致鄉鎮政府的財政困難,無法有效的供給公共物品。這實際就是政府以財政不足之名,規避政府在農村公共物品供給中應擔負的責任。

(二)弱化供給責任

政府弱化供給責任是指應當由政府提供的公共物品,政府不提供或提供不足,即政府無法保證農村公共物品供給的數量和質量。具體體現在:農村生活性基礎設施建設十分落后,不能滿足農民生產與生活的需要;生產性農村公共物品供給嚴重短缺,不能適應社會化大生產的需要;在涉及農村可持續發展方面的公共物品供給更是嚴重不足,農村的教育質量急需改進,農村的醫療保障也是普遍缺乏。作為公共利益實現者和維護者的政府,具有提供公共物品、維護社會公平的責任。然而,政府卻弱化供給責任,導致農村公共物品供給嚴重不足。這不僅損害了農民的利益,而且直接威脅到農村社會的穩定,社會公平,甚至是國家的長治久安和可持續發展。

(三)扭曲供給責任

扭曲供給責任主要指政府出于其自身的利益訴求,提供不符合農民實際需要的公共物品。主要體現在,政府官員為了實現部門利益或者職位晉升,大搞“形象”工程或者“政績”工程,不可避免地會不顧農村的實際情況,不顧農民真實的需求愿望、不顧供給成本的高低,熱衷于提供諸如鄉村道路建設、農田水利設施建設等看得見、摸得著的“硬”公共物品,而對于農業科技推廣、農業發展規劃、農業信息傳播以及提高農民素質的“軟”公共物品的提供則是積極性不足。這種“重政績、輕實績”行為的結果,必然導致農民真正需要的公共物品供給不足,而農民需要較小的公共物品供給又嚴重過剩,造成農村公共物品供需結構的不合理,公共資源大量浪費。

二、農村公共物品供給中政府責任缺失的原因分析

政府在農村公共物品供給中存在的責任缺失,導致農村公共物品供給大大落后于城市,農民的生活水平也受到了極大限制。其原因可從政府的“經濟人”偏好、政府供給取向偏離、各級政府職責不清、多層代理制度和供給決策機制不合理五方面入手。

(一)政府的“經濟人”偏好

公共選擇理論認為,政府也是“經濟人”,具有自身利益目標,最直接的目標就是政績提升或職位升遷。因而,導致基層政府在提供農村公共物品時,考慮的是,其所提供的公共物品是否有利于實現其利益目標。同時,政府官員任期的短期化,更加強化基層政府的不合理行為。

(二)政府供給取向偏離

我國公共物品基本上是由政府來提供的,政府被認為是社會公平和正義的代表者。然而,我國政府在公共物品供給上顯現出明顯不公的供給取向。即在城鄉二元分割的體制下,政府重城市、輕農村。這種供給偏好,把大量的公共資源投到了城市,而農村本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農民共同承擔的公共物品,卻主要由農民承擔。

(三)各級政府職責劃分不清

按照財政分權理論,中央政府主要負責全國性公共物品的提供,地方政府主要承擔地方性公共物品的提供。但1994年分稅改革后,中央政府回收財政權,同時下放事權。由于沒有充分考慮到縣、鄉財政的利益,導致地方政府,尤其是鄉鎮政府財權小而事權大,鄉鎮財政在一定程度上成為了“吃飯財政”,而無法保證農村公共物品足量、高效的供給。

(四)多層代理制度

在我國,農村公共物品供給習慣由政府完成。這種政府供給特點之一就是形成中央政府與地方政府間層層委托,表現出明顯的委托代理關系。但這種委托代理鏈存在過長的問題,易扭曲政府的供給行為。中央政府一方面已經轉移支付大量資金,或通過層層下達指標到鄉鎮政府,要求提供某種公共物品,卻因層層代理產生的形式多樣的“資金漏斗”,漏出上級投入的資金,進而導致處于最低端的農村公共物品的短缺。

(五)供給決策機制不合理

我國農村公共物品供給決策機制是“自上而下”的,即公共物品供給的數量、類型都是由政府來定奪的,并以行政命令的方式一級一級下達到基層政府。這種供給方式的結果是不僅導致符合農民利益的公共物品供給出現短缺,也造成了公共資源的浪費,農民負擔的加重。

三、治理政府責任缺失,實現農村公共物品有效供給

政府在農村公共物品供給上存在著責任缺失,雖不是導致農村公共物品供給不足的唯一源頭之一,卻也是關鍵所在。政府責任缺失導致農村公共物品供給的低效率,違背了社會正義、公平的原則,并對農村乃至全社會的穩定繁榮產生了消極影響,必須予以治理,從而實現社會和諧發展。

(一)構建服務型政府,明確政府責任

計劃經濟時代,我國公共物品供給帶有明顯的管制色彩。經歷改革,這一特征仍然存在,尤其體現在農村公共物品供給上。政府不是根據農民的需求來提供相應的公共物品,而是根據自己對公共物品需求的主觀把握和預測判斷。往往導致公共物品供給的低效率。而服務型政府則不同,它強調政府不應該關注公共物品的全面性,而應該注重對公眾需求滿足的有效性。服務型政府倡導一個重要方面就是重新界定政府的責任范圍,這對于厘清我國政府在農村公共物品供給上的職責具有指導意義。當前,要提高政府在農村公共物品供給上的有效性,必須得明確界定從中央到鄉鎮各級政府的職責,并通過財政轉移支付制度確保地方政府具有提供公共物品的相應財力。對于全國范圍內“偏好一致性”公共物品,如義務教育、基本醫療等,應由中央政府提供;對存在較大偏好差異的公共物品,如農業技術推廣、農村社會治安等,應由基層政府負責。

(二)實現基本公共物品供給均等化,保障社會公平

由于我國實行“城鄉分治”的公共物品供給機制,政府在公共物品供給上的“重城市,輕農村”的供給偏好,有失公平,違背了政府職責。當前,要改變這種局面,政府必須擔負起提供均等化基本公共服務和公共物品的責任?；竟卜站然侵冈诨镜墓卜疹I域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利,或者說,政府應該盡可能地滿足全國人民在公共服務領域的基本需求,即讓所有公民在教育、醫療、就業、社會保障乃至公共設施方面都享有水平基本相當的服務,其中包括政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共物品與公共服務,具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等方面內容。因此,實現公共物品供給均等化,使每個公民都有相同的機會,享受政府提供的基本公共物品,不因性別、年齡、戶籍、民族的不同而受到不同的待遇,體現的是一種機會的平等,有利于營造一個公正、公平的社會。

(三)培養具有主體意識的農民,健全農民利益表達機制

當前,我國農民由于文化素質相對較低,受傳統思想影響較深,普遍存在主體意識淡薄問題,往往對與切身利益相關的公共物品的需求表達,缺乏積極性和主動性。而“自上而下”的農村公共物品供給決策機制,更不利于農民準確、真實的表達其利益偏好。作為公共物品供給主體的政府,要提高農村公共物品供給的效率,防止無效公共物品的過度供給和農民急需的公共物品供給不足,一方面,要有意識的培養農民的主體意識,鼓勵他們主動行使其利益表達的權利,同時也要增強民主法制意識,合理的保護自身利益不受侵犯。另一方面,要建立使多數農民的需求意愿得以體現的農民利益表達機制。不僅為農民提供多種利益表達渠道,而且要保證農民利益能夠在公共物品供給中得到體現。

(四)強化政府問責制,完善監督體系

來自普通公民、大眾傳媒以及專門監察部門等對政府行為的監督,其作用應當予以肯定。但其監督效果,則會因監督意見無處表達或無法找尋責任主體,而大打折扣。同樣,在農村公共物品供給中,當對政府不合理行為進行責任追究時,因責任主體不清,最終導致社會對政府監督的有效性明顯降低。因而,建立相應的政府問責制,有利于完善政府監督體系。政府問責制既是對政府官員失責行為的一種責任追懲機制,也是保障政府官員忠實履行責任的一種激勵機制。問責制明晰了政府責任,并對政府哪些行為應該追究責任作出明確規定,這對于提高政府在農村公共物品供給中的行為有效性具有重要作用。就政府責任而言,如果失責者因為失責沒有得到應有的懲罰,卻從中獲利,則必然再也沒有履行政府責任的機關及其工作人員了。那么,農村公共物品供給將會出現主體缺失。因而,強化政府問責制,不僅完善了監督體系,而且也增強了政府對社會的回應力,優化了農村公共物品供給結構。

注釋:

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