流浪乞討人員救助管理的前提——甄別

劉利君

摘要對流浪乞討人員的新的救助管理模式在實際運作中存在很多的困境,其中尤為突出的是關于對流浪乞討人員的甄別工作。這是救助管理的前提,也是救助管理發揮良好社會效果的基礎。本文旨在探討我國目前在流浪乞討人員甄別過程中的困境和原因分析,試圖提出有效的解決途徑。

關鍵詞流浪乞討人員 甄別 救助管理

中圖分類號:C939 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-262-01

隨著《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱“救助管理辦法”)代替了《流浪乞討人員收容遣送辦法》,我們國家對流浪乞討人員的政策經歷了從強制收容模式到自愿救助模式的轉化,流浪乞討人員的基本人權得到了充分的保障,但也出現了對救助對象甄別的困境。

一、流浪乞討人員救助管理對象上存在的主要問題

在我國目前流浪乞討人員救助管理工作中,存在兩種不合理的現象,即“應當救助的人沒有得到救助”、而“不應當救助的人卻得到救助”。

(一)“真正”的流浪乞討人員無法得到救助

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》規定“《救助管理辦法》規定的‘城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養,正在城市流浪乞討度日的人員。”

我國目前在城市中的流浪乞討人員可以大致分為四類:原生型、職業型、工具型、幕后操控型。原生型是因為貧困等原因造成生活困難,需要依靠流浪乞討度日的人員,屬于規定的“流浪乞討人員”。職業型是以乞討作為獲得收入的手段,專門到較大的城市進行乞討,具有一定的勞動能力,但是心存不勞而獲思想、好逸惡勞。這類乞丐不屬于救助管理辦法中規定的救助對象。工具型乞丐主要是一些兒童、老年人、殘疾人等,這些人是幕后操縱型乞丐控制下的乞討工具,大多是被收養、領養、租、借、買來、撿來、拐賣、誘騙的,也有一些是自愿跟隨幕后操控人進行乞討的。那些被迫乞討的人,應當成為救助的對象。幕后操縱型乞丐是通過哄騙、利誘等方式控制老、幼、病、殘者等限制他們的人身自由,作為自己的賺錢工具,通過他們的乞討行為自己非法牟取利益,這些人本身就不是乞丐,更不能成為救助的對象。

(二)騙取救助的人大量存在

救助管理辦法實施至今,各地的救助站遇到了各式各樣的騙取救助的人。這些人不屬于救助管理辦法規定的生活無著的要求,可能是出于各種目的到救助站尋求“幫助”。比如引起社會關注的“職業跑站”現象。所謂“跑站”,就是無休止地“光顧”全國各地的救助站,達到某些不光彩的目的,比如為了逃避刑事偵查;為了免費旅游;為了獲取不正當的利益,發家致富等。

二、救助管理對象的“甄別”存在的困境

(一)救助管理法規存在立法的空白

救助管理辦法規定“救助站對屬于救助對象的求助人員,應當及時提供救助,不得拒絕;對不屬于救助對象的求助人員,應當說明不予救助的理由。” 對流浪乞討人員的救助屬于社會救助制度的范疇。社會救助本身就包含了對特定社會成員的幫助和扶持的含義。這種“特定性”就是要特定到那些“因自身無力解決食宿,無親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養,正在城市流浪乞討度日的人員”。任何一種社會救助方式,都應當有一套“篩選”的程序,根據各自的救助對象條件對社會成員是否符合該條件進行“甄別”。然而我們國家正是在流浪乞討人員救助的“初始環節”出現了立法的漏洞,沒有對甄別的方式和程序作出規定。

(二)救助站管理人員在“甄別”過程中缺乏有效的手段

救助管理辦法和實施細則都規定“向救助站求助的流浪乞討人員,應當如實提供本人的姓名等基本情況”。根據法律的規定,救助站只能依據求助人員自己提供的情況判斷其是否符合法定的救助條件。但實踐中往往有些求助人員編造虛假的個人情況,而救助站卻沒有行之有效的手段和方式去審核他們提供的信息是否真實。這也是造成“不該救助的反而得到救助”現象的主要原因。

三、建立救助管理對象甄別的有效體系

(一)建立流浪乞討人員網上檔案

流浪乞討人員的地域流動性增加了救助站甄別求助人員的難度。救助站在提供救助管理服務時,如果能夠參考其它地區的救助情況,掌握流浪乞討人員的流動情況對于判斷求助人是否符合法定的救助條件具有重要的作用。2005年民政部著手建立流浪乞討人員救助管理信息系統,基本實現了全國范圍內的聯網,主要功能就是遏制惡意騙取救助。該系統記錄有受助人員的確切流出地、享受低保等社會保障情況、在全國各地的受助記錄等。當不良人員惡意騙取救助時,把其相關信息輸入該系統,電腦會自動提示出錯情況。

(二)被動救助與主動救助相結合

對于大多數救助對象而言,他們有能力自己到救助站尋求救助。但是未成年人、行動不便的老年人、殘疾人、精神病人或者是重病人等,很難主動尋求救助。救助管理辦法中規定“公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的,應當告知其向救助站求助;對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員,還應當引導、護送到救助站。”之后,民政部等幾個部委又下發了《關于進一步做好城市流浪乞討人員中的危重病人、精神病人救治工作的指導意見》、《關于加強流浪未成年人工作的意見》等,明確了對特殊對象進行主動救助的模式。

(三)加強宣傳,提高市民的救助意識

原生型乞丐一般屬于我們救助管理的對象,對于這些人應當采取一定的方法,讓其了解國家的救助政策,幫助這些人尋求救助。同時加強普通市民的救助意識,能夠主動地勸導流浪乞討人員向救助站尋求救助。這不僅有利于對受助人員的保護,也有利于改善整個社會的公共環境秩序。職業型乞丐、或者是團伙犯罪型乞丐行乞的主要目的就在于博得人們的同情、從而獲得經濟收益。應當引導人們不再盲目施舍,斷絕這些人的收入來源,這種嚴重影響市容市貌、存在犯罪隱患的現象將得到徹底的根除。

(四)加強救助站與其他部門的職能銜接

針對流浪乞討人員的復雜背景,救助站應當與公安、城管等部門聯動合作,對確實因為生活困難、文明乞討的流浪乞討人員采取勸導其接受政府救助的方式,對有勞動能力卻以乞討為職業,長期滯留街頭,惡意展露身體缺陷、影響社會公共秩序的,依法給予處罰;對強討惡要,組織、利用流浪未成年人、老年人、殘疾人乞討牟利的不法分子,堅決予以打擊。