對行政規范性文件進行有效監督的路徑探討

劉可嘉

摘要行政規范性文件作為行政管理的一種重要工具,對于提高行政效力,加強依法行政有著十分重要的現實意義。但目前我國對于行政規范性文件的監督還存在著很多的不足和漏洞。本文著眼于監督方式,針對其中的問題,對如何有效監督行政規范性文件提出了相關見解。

關鍵詞行政規范性文件 監督機制 行政復議

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-186-02

經濟社會的高速發展導致了社會管理的日益復雜化、專業化。行政部門在進行公務活動的過程中,所依據的一個重要工具就是行政規范性文件。

行政規范性文件可以定義為指除了法律、法規、規章之外,各級各類國家機關,為實施法律,執行政策,針對不特定公民、法人及其他組織,在法定權限內制定的除行政法規和規章之外的具有普遍約束力的可反復使用的決定、命令及行政措施。

一、基本特征

(一)制定主體

制定主體具有廣泛性。除了享有行政法規、行政規章制定權的國家行政機關外,其他行政機關也可以在各自的職權范圍內制定行政規范性文件。

(二)針對對象

針對對象的抽象性。行政規范性文件的調整對象是指不特定的主體,包括行政機關和不特定的行政相對人,具有普遍約束力。

(三)制定程序

行政規范性文件的制定程序具有差異性和簡易性的特點。目前,行政規范性文件的制定依據主要是《國家行政機關公文處理辦法》,這個辦法主要是從公文格式、行文規則以及公文的處理程序等方面對行政機關公文做出一般性的規定,我國并沒有出臺類似行政規范性文件制定程序之類的條例對行政規范性文件的制定主體和制定程序作出明確限定。這也就導致了各地區各部門“各掃門前雪”,做法差異性還很大。同時在實踐中,行政機關制定行政規范性文件具有很大的“隨意性”,僅憑一、二次會議或者領導的一個指示,未經認真調研、論證、征求意見、審議、核查便可以發文,程序上相對簡單。這樣還有可能導致“部門主義”,“地方主義”的趁虛而入。

(四)適用效力

適用效力的多層級性和持續性。行政規范性文件的數量眾多,其效力與制定主體相對應。從上到下呈現出多層級的特點,下級制定的行政規范性文件不能同上級的相關內容相抵觸。另外,行政規范性文件的適用效力是具有持續性的,即在生效期內可以反復適用,而不是一次適用。

在行政法學中,行政規范性文件占據著重要的地位,但由于行政規范性文件既不屬于行政立法的范疇,也不屬于行政執法或具體行政行為的范疇,所以我國行政規范性文件的制定和管理還存在著很多問題,其中,對于行政規范性文件的監督機制就存在著不足和瑕疵。究其原因,我們可以發現,從制度靜態角度看,我們已經有了一整套行政規范性文件的法律制度,但從日常運作的動態角度看,這套監督機制沒有能很好的發揮有效預防和控制作用。“這些看似完備的監督制度實際上收效甚微……,無論是從理論上還是從實際情況上看,現行的監督機制未能有效的發揮作用,而隨著抽象性行政行為的增多。違法事實抽象性行政行為的問題日趨嚴重。”

二、監督方式

根據現有的法律、法規和規章的規定,當前我國對行政規范性文件的監督主要有以下幾種方式:

(一)國家權力機關的監督

根據《憲法》第六十七、一百零四條和《地方組織法》第四十四條,最高國家權力機關即全國人民代表大會有權撤銷國務院違法的決定、命令;地方國家權力機關即地方人民代表大會有權撤銷本級政府“不適當的決定和命令”。也就是不適當的行政規范性文件。

(二)上級行政機關的監督

地方各級人民政府有權改變和撤銷所屬工作部門或下級人民政府發布的不適當的命令、指示和決定。

(三)行政復議

根據《行政復議法》第七條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法,在對具體行政行為申請行政復議時,可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查復議申請:(一)、國務院部門規定;(二)、縣級以上各級人民政府及其工作部門的規定;(三)鄉鎮人民政府的規定。該款所列規定不含國務院部、委員會規章及地方人民政府規章。規章的審查依據法律、行政法規辦理。”作為對行政規范性文件監督的一種方式,行政復議開了我國規范性文件司法審查的先河。

三、存在問題

盡管以上所列的對于行政規范性文件有多種監督方式,看似比較完備,但是由于種種原因,每種方式都還有不足和漏洞。

(一)各級人大及其常委會的監督

按照《憲法》和《地方組織法》的相關規定,各級人大及其常委會的監督應該說是依據充分,威力強大的。但事實上,各級人大及其常委會很少行使該職能,而很少行使該職能的原因并不是無錯可糾,恰恰相反,浩如煙海的行政規范性文件存在著很多的不足。那么是什么原因導致了這樣一種局面呢?主要是因為缺少配套的法律法規和嚴格的程序規則作為保障。

在這里面我個人認為主要有兩個方面的問題:一是啟動機制。由于缺少外部力量的啟動和制約,使得人大是積極主動審查還是消極等待審查也無法制約。同時也使得利益相關人既不能經常性的啟動審查程序,又不能對審查結果給予必要的關注和監督。另外,啟動機制中并沒有明確具體承接審查任務的機構,也就是說在人大內部目前并沒有一個專門的機構來承接,行使該職能。二是審查過程的復雜性。由于現代公共管理事務的多樣性和我國目前行政機關職能權限重合性,也導致了人大在行使審查職能的時必須通盤宏觀的考慮,地區與地區之間,部門與部門之間如何協調,如何定責存在著很大的難度。同時由于人大內部很多成員并非職業立法者,所以在處理不同方面,尤其是要求有一定的專業性功底方面存在著很大的局限性。

(二)行政機關系統內部的監督

一般而言,上級行政機關主要是通過備案制度來對下級行政機關的行政規范性文件的進行審查監督。按照規定,行政機關制定的行政規范性文件通常要向上級行政機關或者同級政府備案。而備案的政府機關再對其進行審查,發現問題,提出糾正。但是在這個監督方式中也是存在著很大的問題。我個人認為,主要也是兩個方面的問題,一是審查動力不足,民間有句俗語,“自家的孩子自家親”。(下轉第192頁)(上接第186頁)上下級政府之間,包括備案政府機關內部的審查機構,由于是隸屬或者同級關系,很難做到公正公開公平的完成審查任務,往往容易陷入到自我審查的莫名境地。二來是審查工作的低效性。由于政府機關的主要職能是進行公共事務管理,執行政策,所以很難把大部分的精力放到對下級或者同級部門的行政規范性文件的審查中,之前我也提到,由于行政規范性文件的主體多樣性和程序簡易性以及日常工作的重要性,使得在全國范圍內的行政規范性文件內容繁雜,數量眾多,就單個部門的數量都相當可觀,僅僅依靠上級或者同級部門中的一個機構來進行審查,這樣的工作難度可想而知。另外,在這個監督方式中也存在一個專業性的問題,行政規范性文件涉及社會多個層面多個方面,許多的內容都專業性很強,而審查機構的工作人員思想及知識素質又良莠不齊,這樣審查的結構必然是大打折扣。

(三)行政復議中對一并提起的行政規范性文件審查制度存在的問題

在這種監督方式主要存在兩個方面的問題,一方面是申請行政復議的規范性文件的范圍比較狹窄,這里面主要是對于法律、法規授權的組織所發布的行政規范性文件沒有涉及,而這些組織也履行著大量的行政管理職權。另一方面是復議范圍和訴訟范圍的不銜接,也就是說如果在提出行政復議,審查機構做出維持行政規范性文件合法性的決定后,相關利益方欲請求司法求助,而法院則因行政訴訟范圍的規定,不能對相關的行政規范性文件做進一步的審查。

四、解決方法

綜上所訴,行政規范性文件的監督機制還需要進一步的完善和改進,這不是一個簡單的,一蹴而就的過程,需要從宏觀上綜合考慮,執行中合理把握。目前,各地已經開始逐步加大對行政規范性文件的管理力度,成果喜人,結合其經驗,我個人也對如何有效監督行政規范性文件有些思考:

(一)完善行政規范性文件的制定主體和制定程序

對于行政規范性文件的主體,我個人認為應該通過立法,擴大主體的范圍,應該適當的把一些法律法規授權,目前大量從事行政規范性文件多的組織包括進來。另外盡快制定一個類似于《國家行政規范性文件處理辦法》的規章制度,對行政規范性文件的前期規劃機制,相關利益方的參與,以及后期的公告機制都進行比較規范的規定。

(二)設立專門的審查機構

在上面的監督方式論述中,對比各級人大及其常委會、各級人民政府的審查,我們可以清楚的認識到目前對于行政規范性文件的監督有一個很嚴重的漏洞,就是缺少專門性的具有專業化水平的機構進行審查。針對這個問題,我個人認為可以考慮,在人大體系內部建立一個專門性的審查機構,并選調專業的人員,其主要的工作就是行使對行政規范性文件的審查職能。各級人民政府也在根據原有備案規定的同時,也需要向各級人大備案,各級人民政府對于規范性文件工作主要著力于前期制定、中期執行和責任承擔,把原先的審查職能全部劃歸于人大,這樣有助于審查工作的公正性和合理性。

(三)完善對行政規范性文件進行行政復議的規定

在這個方面主要有兩個方面的拓展,一方面是拓展可以對行政規范性文件提起行政復議的主體范圍,盡可能能的讓社會輿論進行監督。另一方面是拓展可以提出行政復議的行政規范性文件的范圍。這樣可以把數量繁多,內容繁雜,影響巨大的行政規范性文件盡可能的包括其中,真正做到對行政規范性文件的監督。

(四)完善對行政規范性文件的司法監督體制

在上面的論述中我們發現,對于行政規范性文件的訴訟范圍和復議范圍現在存在著不對接的情況,這樣使得行政復議容易流于形式,所以我們應該對其進行完善和規劃。同時應該賦予人民法院行政一定的監督權力。

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