實現公共服務創新必須大力推進公民參與

張　杰

[摘要]實現公共服務創新是新時期一項重要任務，有賴于各種力量的共同努力。公民參與有助于把握公共服務創新的基本方向、豐富其基本內容、保證其基本質量、達成其基本目標。實現公共服務創新必須大力推進公民參與。

[關鍵詞]公共服務；創新；公民參與

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0050-02

公共服務創新是新時期的一項重要任務。公共服務創新是為了更好地滿足公共需求、實現公共利益而進行的一種創造性活動。公共服務創新的主體可以是政府、企業、社會組織、公民。本文所討論的公共服務創新是以政府為主體的創新。實現公共服務創新是一項系統的工程，需要各方面力量的共同努力。在政府為主體的公共服務創新系統中，公民是中心，公民需求是導向，公民參與是必要途徑。要實現公共服務創新，必須大力推進公民參與。

一、公民參與有助于把握公共服務創新的基本方向

長期以來，我們一直強調政府實現社會管理的職能，忽視了它在公共服務方面的作用。管理者和被管理者之間的關系具有不對等性，而服務者和服務對象之間關系應該是平等的。作為服務者的政府沒有對自身角色的完整意識，也就不可能在公共服務領域實現由管理者向服務者的角色轉換，于是就出現了政府一直高高在上地凌駕于公民和社會之上的明顯現象。公共服務創新以政府為導向，所謂的創新停留在封閉的政府系統中，在很大程度上成為政府自身職責和權力的調整，忽視了公民需求對公共服務創新的導向性作用，忽視了服務對象——公民對公共服務的參與，最終表現出的是政府公共服務創新的弱化、異化。公共服務創新會面臨這樣的矛盾現象：一方面，政府積極地進行著公共服務創新方面的努力，另一方面，公共服務創新得不到社會、公民的認可，公共服務的需求和供給的矛盾得不到緩解。

盡管關于公共服務創新的界定林林總總，但大家可以達成共識的是：公共服務創新是為了更好地滿足公民的公共服務需求。以民為本、以需求為本成為公共服務創新的基本方向。作為公共服務創新者的政府要把握這個基本方向，就必須了解和發現公民的需求。一直以來，政府和社會幾乎一致地認為政府會自然而然地懂得公民的需要，順理成章地會在創新過程中給予適當的考慮和滿足，因此很少去詢問公民有什么樣的需求。可事實一再表明，政府并非全知全能，公民參與是匯集公共需求的重要方式。通過公民參與來傳達公民需求，有助于政府在公共服務創新時把握正確的方向。通過公民參與，政府能夠了解和發現公共服務領域的實際情況，能夠及時地把有限的資源投入到最急需的公共服務領域。正如奧斯特羅姆認為的“每個人在對自身事務的管理中是最有主權的”。公民是公共服務的接受者、需求者，自然是公共服務創新的參與者和協同者。公民對于與已有關的事務必然有意愿去參與。如果不能參與，會使得公民產生一種疏離感和無力感。對于專業性較高或是范圍較大的公共事務，可以經過適當的制度設計和技術協助允許和支持公民參與。公民參與在確保公共服務創新的基本方向過程中，扮演著不可或缺的角色。

二、公民參與有助于豐富公共服務創新的基本內容

公共服務創新的一個重要內容就是政府由公共服務的直接提供者、生產者轉變為公共服務的組織者和促進者。公共服務是一種使用了公共權力或公共資源來滿足公民及其組織的某種直接需求的社會生產過程。提供公共服務是政府的責任，必須有政府的介入，但不一定必須由政府自身直接來提供。隨著公共需求的快速增長和日益多樣化，越來越不能簡單地依靠政府尋求解決之道。市場是當前我們發現的最有效率的一種資源配置方式，但市場也有局限性，尤其是在公共服務領域有著十分明顯的缺憾。我們不可能也不應該指望市場來完全解決公共服務領域的問題。于是，公民社會力量即社會組織成為公共服務的第三種選擇。發達而有序的公民社會組織將一定的公共服務需求承接下來，通過社會組織資源來給予滿足，減輕了政府的壓力，彌補了市場的缺陷。公民社會組織能夠動員和集中社會力量及資源來參與公共服務的提供，能夠幫助政府解決一些容易被忽視的邊緣性問題。國內外的實踐一再證明，公民社會組織在幫扶弱勢群體和貧困地區、應對緊急突發事件等特殊領域有著不可替代的優勢。這對彌補公共服務投入的不足、縮小貧富差距、區域差距、推動公共服務領域創新的順利進行，起到不可或缺的作用。

要發揮社會組織的這種作用，前提是社會組織的足夠成熟。社會組織的成熟不是一蹴而就的自發過程，而是一個多種因素綜合作用的結果。公民參與和社會組織緊密聯系、相互促進。首先，公民社會組織本身就是公民參與，是以組織形式進行的較高層次的公民參與。其次，依托公民參與，公民社會組織能夠逐步成長。通過公民參與，公民學習和掌握與政府溝通的技能，培育參與意識和文化，公民社會組織在公民個體的成長中獲得成長。改革開放以來代表不同利益群體的公民社會組織不斷成長壯大，或多或少地承擔了一部分原先由政府承擔的公共服務職能，發揮了社會組織應有的作用。但隨著社會經濟改革的不斷深入，公共服務需求和供給的不對等日益突顯，社會組織發揮作用的空間不斷拓展。社會組織更多地參與公共服務創新，豐富了公共服務創新的內容，促進了公共服務創新的健康有序實現。

三、公民參與有助于保證公共服務創新的基本質量

創新是一種要承擔風險的活動。公共服務創新因其使用的是公共權力或公共資源，其承擔的風險或者說失敗的成本會更高。公共服務創新一旦失敗，其成本的承擔者不僅僅是政府，還有非政府組織、公民，或者說是全社會。它直接表現為公共服務創新投入的有形和無形的資源損失，實際就是公共資源的損失，也就是公共利益的損失。這種損失背離了公共服務創新的更好地滿足公共需求、增加公共利益的出發點。其結果可能是公共服務創新進行得大張旗鼓，轟轟烈烈，資源投入不可謂不豐厚，作為創新者的政府沾沾自喜于政績彰顯，后來卻在一陣忙碌中偃旗息鼓。公共資源就在這種盲目中悄無聲息地流失了。這種現象在公共服務創新的初期并不少見。在我們一些習慣于拍腦袋決策的政府管理者那里，創新的決策往往可以憑經驗作出，問題往往可以簡單化處理，至于由此而來的責任，則多半是無人來承擔。公共服務創新的質量無從談起。

“創新是一種科學”。公共服務創新是一個需要科學對待的過程。它要求創新者具備相應的知識、技能和智慧。輕率、盲目、缺乏科學性狀態下進行的創新往往會出現問題甚至失敗。按照西蒙的有限理性理論，人的理性是有限的，人獲得和掌握的信息也是不完整

的，人的智惹是有缺憾的。因此，作為決策者尤其是公共服務創新決策者十分有必要借助他人、更多人甚至全社會的智慧、信息和經驗。從不同的創新案例中我們也可以看到，公共服務創新是一個十分復雜的進程，它不僅需要管理技能，也需要專業知識；不僅要善于謀劃，還要了解實際；不僅要會學習借鑒，還要會理解轉化。公共服務領域事務的特點是日益復雜，非政府單個主體能承擔的。對這樣復雜的公共服務領域事務，創新者的知識和技能總是顯得欠缺的。公民參與提供了集合眾人之力的平臺，有助于公共服務創新在科學、理性的軌道上運行。

公民參與能夠形成公共服務創新進程中的監督力量，保證公共服務創新的質量。作為公共服務創新主體的政府雖然有行為的自覺，有政府系統內部的監督，但軟約束、內部監督的力度有限，有力度的監督還需要來自政府系統外部。公民參與則恰好能夠承擔這個角色。把創新中公共資源的使用、利益調整情況置于公民的視野之下，對創新行為者形成監督和制約，減少公共服務創新過程中的盲目作為、不作為、失職、瀆職甚至因私廢公的現象的發生。盡管公民參與有時間、專業知識有限的問題，但對自身利益的關注可能在很大程度上彌補這方面的不足，至少要好于政府內部自身的監督。公共服務創新增加了公共資源流失的機會，存在著腐敗的可能。“陽光是最好的防腐劑”。公民參與形成的監督力量，是保證廉潔的最有效手段，保證公共服務創新質量的有力工具。

四、公民參與有助于達成公共服務創新的基本目標

創新是要講效益的，而這種效益不只是看政府為此項創新投入多少資源，做了多少工作，更重要的是要看是否達成了創新目標，在多大程度上、達什么樣的創新目標。公共服務創新目標或結果的衡量不只是簡單的數字或指標，更重要的是公民的態度或感受。公眾所感受到的主觀評價應該是衡量公共服務創新效益的最基礎標準。作為創新主體的政府在每一項創新活動的發起時，大多有自己的目標定位，各類資源投入等也有據可查，可目標的達成效果到底如何，并沒有引起足夠的重視。似乎投入了就是到位了，很難期待這種有始無終的公共服務創新會產生足夠滿意的效益。即使有的創新活動有成果展現，也大多是投入產出的可見數字、指標的羅列，把公民的感受和體會、公民的認可滿意程度列入目標檢查體系的并不多見。公共服務創新本身的性質決定了得不到公眾的理解和認可的創新很可能就是一種浪費。有些公共服務創新本身可能有比較強的專業性，有專業化的決策，但不論多么高明的創新最終都要落實到服務對象的感受上。公共服務創新不是政府自我欣賞的項目，而應該是建立在公民參與基礎上、公民享受到創新成果的創造性活動。對創新結果的感受是不需要專業知識和能力的。因此，不能以創新過程中的專業化決策為名把公民參與排斥在公共服務創新系統之外。

在英國的公共服務改革中，有一個關鍵的發現，那就是人們應該更多地了解這個服務，這樣服務的滿意度才會更高。人們對服務滿意度是和他們對服務的了解和與服務人員的交流成正比的，而我們發現，很多國家公共服務系統并沒有很好地向公民解釋他們的工作內容以及為什么要這樣做。

公民參與是一種宣傳方式，通過各種形式的參與，讓公民了解公共服務創新的目的、由此帶來的收益、需要付出的成本以及相應的補償等，可以避免由于不了解所造成的社會矛盾。公民參與也是一種釋放與表達的渠道。由于有了心理上的釋放人們可能會在溝通交流過程中消解一些矛盾。通過公共服務創新如果能在提高公共服務質量上有所突破，無疑是令人欣喜的，但如果這種提高是以社會矛盾的大量積聚、社會穩定遭到破壞為代價的話，這種創新是不值得稱道的，因為它背離了公共服務創新的基本目標。公民參與能夠成為減震器，尤其是在創新變革的特殊時期，更要充分重視和發揮這一減震器的作用，以保證公共服務創新基本目標的實現。

參考文獻：

[1]唐興霖，公共行政學：歷史與反思[M]，廣州：中山大學出版社，2000。

[2]趙黎青，什么是公共服務[J]，資料通訊，2004，(12)。

[3]李立明等，公務創新——城市公共事務理論創新與實踐[M]，北京：科學出版社，2008。

[4][英]杰夫·摩根，英國公共服務的經驗和思考，唐鐵漢，公共服務創新[M]，北京：國家行政學院出版社，2007。

責任編輯宋桂祝