“利益人”視閾下公共行政人員的行政行為選擇

陳第華

關鍵詞：公共行政人員；“利益人”；公共行政；倫理困境；行政行為；公共利益

摘要：公共行政人員的人性假設是分析其職權行為的重要前提。公共行政人員既非自利的“經濟人”，又非缺乏價值內涵的“公共人”，而是有著多重利益取向的“利益人”，因而他們的行為面臨著公共利益和組織利益的沖突、本位職責和社會職責的沖突、個人正當權益和公共利益的沖突，進而陷入行政行為選擇的倫理困境。實現負責任行政行為的關鍵在于制度的建設和公共行政人員個體德性的彰顯。應通過管理體制改革、實施公正的規范制度，以及公共行政人格的塑造，促使公共行政人員選擇以公共利益為導向的行政行為。

中圖分類號：D035；D630.3文獻標志碼：A文章編號：1009—4474(2009)03—0118—05

一、“利益人”：公共行政人員的人性假設

人性假設是倫理規范的前提。在傳統公共行政研究中，主流的人性假設范式是性惡論。公共選擇學派更將“經濟人”假設引入政治和公共行政領域，認為“政治中的個人參加者并不是從事發現的事業，他的地位非常接近市場中商人的作用。他通過可以得到的工具表達自己的利益，他接受從過程中產生的結果。政治是‘利益或價值的市場，很像一般的交換過程”。公共選擇學派關于公共行政人員人性假設立論的前提完全忽略了政治和行政領域與經濟領域的差異。新近在我國學界流行的公共行政人員的人性假設是“公共人”，然而“公共人”思想正是源于公共選擇學派的代表人物布坎南。布坎南所謂的“公共人”(public mall，也譯為“公務人”)只是一種承擔公共事務的工作人員的稱謂，與商人、作家等其他職業從業者并無二致。“公務人”(公共人)就是以統治者名義行事的代理人，當選的立法人員、法官、官僚，以及在限制和規定公民自由的供選擇的條件中進行選擇的人。我國學界對“公共人”的闡發多從“公共”出發，增添其公共性的內涵：“‘公共人源于公共行政的公共性，意即公共行政人員行使的權力是公共權力，承擔的是公共利益，所為與所不為受公眾的監督”。對“公共人”的這種期待已完全偏離了布坎南提出該稱謂的初衷。我國學界在界定“公共人”時，有意將從事公共行政管理的人員與從事其他職業的人員區分開，對他們有更多的倫理要求和規范，這也反映了社會對公共行政人員人性“應然”的期待。但“應然”與“實然”畢竟是有差距的，只有對公共行政人員的人性作出最切合實際的而不是理想或期待的判定，才能更好地理解其行政行為選擇。

對人性問題的理解和把握，不能離開人在社會交往實踐中所構成的所有社會關系。公共行政人員活動于兩個完全不同的領域，扮演著兩種相異的角色。在私人生活領域，他扮演的是功利性的角色，以追求個人效應和實際利益為目標；在公共行政領域，他扮演的是表現性的角色，旨在維護社會制度與秩序，彰顯社會核心價值觀和思想道德。差異如此懸殊的兩種角色扮演非性善論或“經濟人”假設所能解釋。公共行政人員從事公共管理活動，管理活動以人為中心，而人以利益追求為行為的動力，因此，公共行政領域中的人應該是“利益人”，管理的倫理內涵就在于“利益人”的假設。人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關，對利益的追逐是人們行為的動因所在，這是不應帶有價值評價的客觀事實。行政倫理之所以考察利益，緣于為了什么人的利益和如何實現利益關涉人們利益追求的正當性考量。利益的主體和實現利益的方式包含著兩個層面的問題：一是如何實現個人的正當利益；二是如何保證組織、社會目標的實現。行政管理是一項具有公共性的活動，公共行政人員在管理活動中沒有自己的特殊意志但有自己的自由意志。公共行政人員之所以沒有特殊意志，是因為他們要以實現公共利益為其價值取向和旨歸。但自由意志的存在，使得公共行政人員有著自己獨立的價值判斷和自己的特殊利益要求。他們的個人利益要求會以各種方式滲透到他們的公共行政活動中，他們會將公共行政所要實現的各種價值按其理解進行重要性排序，這就使得他們在履行其職責時表現出不同的工作狀態。易言之，公共行政人員作為“利益人”，其所有的行為都是為了謀求特定的利益。不過利益有兩個向度：一是為公，即謀求公共利益；一是為私，即為部門利益、自我利益而奮斗。“利益人”假設摒棄了“經濟人”與我國學界的“公共人”假設對公共行政人員價值取向的簡單界定，其所涵涉的兩種利益追求與公共行政人員的現實境況相吻合。不同的利益目標必然涉及到不同的行政行為的選擇，由此，也就產生了公共行政人員公共行政行為選擇的倫理困境。

二、多元責任取向：行政行為選擇的倫理困境

作為“利益人”，公共行政人員承擔著多重責任。在公共部門和私人部門行政的所有詞匯里，責任一詞是最重要的。行政責任有三個主要的向度：對公共利益負責和對組織利益負責；對職位負責和對社會負責；忠于個人利益和忠于公共利益。由此帶來了公共行政人員行政行為選擇的三重倫理困境。

(一)公共利益和組織利益的沖突

對于公共行政來講，“公共利益是目標而非副產品”，公共行政人員必須致力于實現共享的公共利益。在社會分工之后，之所以保留了公共行政這個領域，就預示著它有著特定的功能。這個特定的功能就是公共行政人員要擺脫公民集體行動的困境，實現共同的公共利益。但是，公共行政人員作為公共組織的成員，承擔著組織的任務，他勢必要忠于職守，嚴守紀律，服從命令等，這些既是其基本的職業要求，也是其基本的職業道德。在一般意義上講，對公共利益負責和對公共組織利益負責在根本上是一致的。但由于公共利益較特定的公共組織利益更多樣，二者就可能產生沖突，這種沖突實際上是公共利益的某一方面和其他方面的沖突。當公共行政人員所在的公共組織做出的決策不合時宜時，公共行政人員就面臨著這樣的兩難選擇：執行政策，將損害公共利益；不執行政策，就意味著對組織的不忠誠。

(二)本位職責和社會職責的沖突

本位職責是與公共行政人員在科層制中所處的位置相匹配的責任和義務，而社會職責則是每個社會成員都應承擔的社會責任和義務。通常公共行政人員的本位職責和社會職責的指向是相一致的，因為本位職責是社會職責分配到各個角色中的具體職責，只有每個人都踐履本位職責，才能最終保證社會職責的履行。但是由于本位職責和社會職責的關系在現實生活中往往表現為局部利益與整體利益、眼前利益和長遠利益之間的關系，致使公共行政人員在認知能力和意志力出現偏差時使二者產生抵牾。加之在我國現行的公務員績效考核體系中，本位職責的表現通常直接與個人的績效評估結果掛鉤，更增加了人們在行政管理過程中以本位職責取代社會職責的可能性，導致二者之間矛盾加劇。

(三)個人正當權益和公共利益的沖突