國外物資再生利用經驗借鑒及其對我國的啟示

王來健　張　敬

摘要：國外物資再利用產業發展在社會化的產業發展體系、積極的社會中介服務和行業組織、及時的產業布局調整發揮產業集聚經濟效應、完善的產業技術體系提供技術支撐方面積累了豐富經驗；另外國外物資再利用的相關法律和保障政策也取得了較好的效果。我國物資再生利用發展較為落后，立法也存在嚴重不足與缺位，應該進一步加強體制建設和法制建設，進一步協調高級戰略籌劃與物資再生利用處理的細化管理，加強對電子垃圾等新型垃圾的有效處理，加強技術研究開發和意識創新。

關鍵詞：物資再利用；國外經驗；啟示

物資再生利用可分為再生資源、資源再生和再生資源產業。國家發改委《“十一五”資源綜合利用指導意見》中解釋“再生資源”為生產、流通、消費等過程中產生的不再具有使用價值而以各種形態賦存，但可通過不同的加工途徑使其獲得使用價值的各種物料的總稱[1]。資源再生是指以生產和消費過程中產生的廢物作為資源加以回收利用，通過天然作用或人工活動再生更新，為人類反復利用的自然資源，又稱更新自然資源。再生資源產業指從事再生資源流通、加工利用、科技開發、信息服務和設備制造、環境保護等經濟活動企業的集合，是集流通、生產、科研和環境保護于一體，集經濟效益、社會效益、環保效益為一體具有先進水平的新型產業。

1國外物資再利用經驗借鑒

1.1 國外物資再利用產業發展經驗

首先，發達國家在推進再生資源產業發展中注重按照廢物回收、拆解利用和無害化處置三大系統建立起社會化的產業發展體系。最典型的是德國的DSD雙元回收系統，是按照社會化的產業發展體系建立起來的專門組織對包裝廢棄物進行回收利用的非政府組織。由產品生產廠家、包裝物生產廠家、商業企業及垃圾回收部門聯合組成，接受企業委托，組織回收者對包裝廢棄物進行分類，然后送往相應的再生資源加工利用廠家。社會化產業發展體系的構建使德國循環經濟走在世界前列。第二，國外物資再利用產業首先發揮社區服務組織在廢棄物回收網絡體系建設中的作用。如加拿大蒙特利爾市政府定期與社區服務組織簽訂環境維護與廢棄物回收合同，要求其協助政府貫徹落實相關政策；其次發揮社團和地方公共團體在產業政策實施中的作用，如1975年日本成立的清潔中心；再次發揮行業組織在推進產業發展中的作用。如美國電子工業聯合會(EIA)在促進電子企業承擔責任和建立電子垃圾回收機制方面起到重要作用。第三，發達國家物資再利用產業大多采取了專業和綜合產業園區及生態工業園的空間發展模式，取得較好效果。如丹麥1982年興建的卡倫堡生態工業園區，集中了大量的再生資源加工利用企業，既承接上游企業廢棄物的再加工，又為下游企業提供再生原材料，使產業發展取得良好的聚集經濟效應，并一定程度降低了因再生資源加工企業分散對環境造成的污染。第四，美國為促進再生資源產業發展，投入大量資金建立了較完善的產業技術研究與開發體系。目前已擁有多層次、多門類的環境技術研發機構和綜合性的環境科學研究與管理機構，規模龐大的技術人員隊伍，環境科學與再生資源利用技術的創新水平居世界領先地位，再生資源回收利用體系初步形成。

1.2 國外物資再利用的立法經驗

1.2.1 制定保障產業發展的相關法律。

美國1965年制定了固體廢棄物處置法，1970年修訂為資源回收法，1976年更名資源保護及回收法[2]。1986年頒布的非常基金修正案及授權法對廢棄物的處理技術、各州法規之間的協調、擴大環境保護局的權力、增加國家資金投入等方面作了詳盡的規定。1990年頒布污染預防法，從資源減量使用、提高能源使用效率、廢棄物循環使用及可持續農業入手，提出用污染預防政策取代污染控制政策。關于廢棄物減量，美國環保署定義為:“在可行范圍內，減少產生或隨后處理、貯存、處置的數量，包括源削減與回收利用兩方面的工作，這些工作可使廢棄物總量減少，或有害廢棄物毒性降低”[3]。日本已形成循環經濟法律體系，分三個層面：第一層面是促進建立循環社會基本法；第二層面固體廢棄物管理和公共清潔法和促進資源有效利用法；第三層面是促進容器與包裝分類回收法、家用電器回收法等。德國于1972年制定了廢棄物處理法，1986年修訂為限制廢棄物處理法，1991年首次按照“資源-產品-資源”的循環經濟理念制定了包裝廢棄物處理法，1994年7月，德國聯邦議院通過了循環經濟及廢棄物法，任何組織生產和銷售消費品，都要對因此產生的廢棄物的回收利用負責 [4]。

1.2.2 制定鼓勵產業發展的政策措施。

一是實行稅收優惠政策。日本對廢塑料制品類再生處理設備在使用年限內除普遍退稅外，還按價格的14 %進行特別退稅。二是征收填埋和焚燒稅。美國對公司和企業征收垃圾填埋和焚燒稅，從而達到限制和減少企業對原材料的使用和對生產廢物、垃圾再利用的目的。三是對企業實行財政補貼政策。日本對中小企業從事環境技術研究與開發的項目給予補貼，占其研發費用的50 %左右。四是對企業提供融資優惠政策。日本對設置資源回收系統的企業，由非贏利性金融機構提供中長期優惠利率貸款[5]。

2我國物資再利用發展現狀

2.1我國物資再生利用的發展階段

隨著經濟體制改革的發展，我國物資再生利用經歷了三個主要階段[6]：第一，供銷系統和物質部門壟斷經營階段。1949年到1978年的計劃經濟階段，逐步形成由供銷合作社管理的集回收、加工、科研為一體的行業體系[7]，成為能方便群眾交售且管理規范的城市回收網絡，通過回收和再利用有限的資源，對緩解我國建國初期的“一窮二白”、資源嚴重短缺的局面發揮了積極作用。第二，民營資本崛起而供銷系統衰落階段。1978年到1992年十四大召開的計劃向市場經濟過渡時期。計劃的供銷社再生資源行業不能適應市場經濟體制及多渠道市場競爭格局，行業體制老化、機制僵化的問題日益突出[8]，隨著城市化發展，城鄉結合部的供銷系統回收網點大部分被排擠出市區，網絡開始瓦解。此階段，非公有制企業為主的另一回收網絡開始形成，但這一時期仍以國營供銷系統為主[9]。第三，民營資本與供銷系統共存期。1993年后我國進入市場經濟發展階段，物資再利用產業進入民營資本與國營供銷系統共存、非公有制企業為主的共存期。2000年供銷系統改革后實現扭虧為盈[10]。隨著市場經濟的發展，特別是2004年施行的《中華人民共和國行政許可法》取消了廢舊物資企業的特種行業經營許可證，到2005年底，回收行業中個體、私營和股份制等非公有制企業占80%，國有、集體所有制企業僅占20%。據中國資源再生網的信息，2005年全國從事廢品回收的人員已經在1000萬人以上[11]。

2.2 我國物資再生利用的立法

我國物資再生利用立法存在嚴重不足與缺位[12]。1979年以來全國人大審議通過330多部法律，但沒有1部專門調整再生資源回收利用關系的基本法。現行的《中華人民共和國環境保護法》沒有再生資源回收利用的規定。1995年頒布的《固體廢物污染環境防治法》和2002年《清潔生產促進法》對相關內容都有部分涉及。這些規定不能涵蓋諸如主要工業廢棄物、農業廢棄物、廢包裝、廢塑料、廢玻璃、廢舊家電、廢舊電子產品、建筑廢物、食品垃圾、廢舊汽車及其配件等大宗廢物的專業性循環利用問題。現有行政法規和規章中雖存在一些有關資源綜合利用的規定，如國務院頒布的《關于開展資源綜合利用若干問題暫行規定》、《國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》，但我國當前廣泛使用的“資源綜合利用”并不等同于再生資源回收利用，其外延比后者要大。資源綜合利用既可指在資源開采、生產過程中和資源處于使用狀態時的節約利用，也可指資源在原有功能消滅后的開發再利用，而再生資源回收利用主要是后一層含義。國務院1991年頒布的《關于加強再生資源回收管理工作的通知》對再生資源的定義過于狹窄，僅指廢金屬資源。

3國外經驗對我國物資再利用發展啟示

3.1 進一步加強體制建設和法制建設。

目前我國再生資源產業的經營管理體制多機構多組織，相互間分工協作不清晰，阻礙其健康有序地發展。經營上政出多門，各行其是；管理上存在不足，某些方面相互交叉或處于空白狀態；政府管理失效，阻礙產業發展。另外，再生資源回收利用是一項公益性很強的事業，雖然我國近幾年新制定了《中華人民共和國清潔生產促進法》等相關法規，但在數量、質量和速度上還遠遠不能滿足實際需要。

3.2 進一步協調高級戰略籌劃與物資再生利用處理的細化管理。

對再生資源產業發展仍缺乏高級的戰略籌劃[13]。過去盛行的“拾垃圾”個人回收行為在許多地區仍存在，妨礙了整個產業有序發展。政府在制定相關產業政策及促進產業發展政策時，不夠科學與全面，應從全局高度考慮問題，對產業的長遠發展有清晰、合理的規劃。同時，再生資源加工處理整體上仍較粗放，與環境保護要求相差較遠。對再生資源進行加工處理是一個很容易產生二次污染的重要環節[14]。

3.3 加強對電子垃圾等新型垃圾的有效處理。

對大量的電子垃圾等缺乏有效處理措施。一方面，電子廢棄物處置利用環保要求較高，拆解處置工藝較復雜，專業化程度較高，且需有相關技術、設備和場地等，使得企業的前期投入成本相對較高；另一方面，我國尚未建立電子廢棄物處置收費制度，在處置費用承擔上，生產商、銷售商、消費者職責難以明確，造成回收利用企業的投資收益難以保證，市場化運作難以得到有效推廣[15]。

3.4 加強技術研究開發和意識創新。

我國在物資再生利用產業生產中存在嚴重的技術水平低下、處理設備落后的狀況，使得在再生資源回收再利用過程中產生了嚴重的二次污染。如位于汕頭市潮南區的貴嶼鎮是國內乃至世界最大的電子廢物拆解處理集散地。我國對于再生資源的回收利用還停留在初級水平，方法不夠靈活，新加坡將垃圾島改造為旅游勝地的經驗值得我們學習借鑒。

參考文獻

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