發展援助與中國經濟發展

姜少敏

[關鍵詞]官方發展援助；援助效果；中國經濟發展

[摘要]官方發展援助彌補了發展中國家經濟發展過程中資金的不足。隨著中國的對外開放，作為最大的發展中國家，中國開始接受雙邊和多邊發展援助。這些援助在緩解資金短缺、吸收國外的先進技術與管理經驗等方面都發揮了顯著的作用，而對華援助給援助國帶來的收益也是顯而易見的。將發展援助政治化，減少或終止對華援助并不會對中國經濟產生大的不利影響，中國的改革開放進程也不會因此停止。中國希望得到發達國家的援助，但絕不依賴這些援助；援助可以促進發展，但發展最終還是取決于內因。

[中圖分類號]F114.44[文獻標識碼]A[文章編號]0257—2826(2009)05—0012—08

發展中國家在發展初期都面臨著經濟發展資金不足的問題，根據早期的發展理論，認為發展中國家只要有了發展所需的資金就可以擺脫貧窮的境地，走上經濟發展之路。《馬歇爾計劃》的成功實施，不僅幫助西歐實現了經濟的快速恢復，也使國際社會認為通過加大對發展中國家的發展援助力度，可以推動這些國家的經濟發展。同時也出于冷戰的需要，為了壯大資本主義陣營以便與社會主義陣營對抗，發達國家也以提供援助作為拉攏這些不發達國家的重要手段。發展援助包括官方和私人兩個不同的資金來源。除非特別說明，本文提及的援助主要指官方發展援助(ODA)。

OECD發展援助委員會(DAC)對官方發展援助設定了三個標準：由援助國官方承擔；以推動發展中國家的經濟發展并促進其福利增長作為主要目標；援助資金以優惠條件提供，貸款中至少包括25％以上的贈款(以10％的折扣率計算)。官方發展援助主要包括雙邊贈款、貸款和技術援助以及多邊機構的贈款等。非優惠貸款和軍事援助不屬于發展援助的范疇。

一、發展援助的發展、特點及趨勢

由于西方國家主流經濟學理論的變化，發展中國家經濟發展實踐的不同，自20世紀50年代至今，發展援助的目標和重點也是在不斷變化的。

在發展中國家發展的早期階段，西方經濟學家面對不發達地區發展經濟的迫切需要，并沒有任何思想上和理論上的準備。他們直接用西方經濟學理論和發達國家工業化的經驗指導發展中國家的發展實踐。學者們提出欠發達國家要擺脫貧窮落后的境地，工業化是必經之路。一些西方學者紛紛在理論上指出欠發達地區要想實現經濟增長，必須增加投資，通過大規模投資實現工業化。例如納克斯的“貧困的惡性循環”理論和納爾遜的“低水平重復陷阱”理論均認為，不發達地區通過從外部大量注入資本才能打破貧困惡性循環。羅斯托的成長階段論也認為實現“起飛”的重要條件之一是資本積累率要達到10％以上。同時一些學者也指出不發達國家缺乏工業化所需的資金，并且簡單地認為，只要向這些國家和地區注入了資金，這些國家就可以實現經濟增長和發展。

在這些理論的指導下，早期發展援助主要是以提供資金和物資援助為主，國際社會向不發達國家和地區投入了一定的資金和物資援助。然而片面的工業化戰略在發展中國家的實踐是不成功的，大量的發展援助并沒有幫助這些不發達國家走上發展之路。加上部分發展中國家對發展援助管理使用不當，甚至出現官僚階層挪用或揮霍浪費的現象，西方國家及多邊機構開始調整發展援助的內容和方式，由最初簡單的資金和物質援助，轉向要求發展中國家采取相應的改革措施，一些援助尤其要求受援國接受國際組織的改革方案，并以此作為提供援助的必要條件。

應該承認，發達國家提供的發展援助特別是在早期階段初衷是好的，西方的發展援助在一定程度上緩解了發展中國家發展過程中資金不足的矛盾。但是隨著時間的推移，發展援助具有了一些新特點，具體表現為：

第一，不再是為了援助而援助，而是將援助納入受援國的發展計劃。這主要是因為過去一些發展中國家把援助投在了低效率的項目上，如規模過大的機場，或者被官僚階層揮霍浪費。因此，援助方要求受援國制定詳細的發展計劃和目標，減少浪費等。如果發展中國家在這些方面有所改進的話，倒是可以提高援助的效果，對發展中國家是有利的。

第二，援助附加更多的條件，并帶有一定的政治色彩。大部分的官方援助屬于“捆綁”援助，即要求受援國購買援助國或者特定集團國家的商品和服務。捆綁的安排可以防止受援國盜用或者錯誤使用援助，然而，有時這種捆綁安排往往導致特定國家的供應商牟利或者阻止受援國低價購買商品和服務，使援助的效果大大下降。

大多數的援助國認為西方良好的國家治理(good governance)、人權、民主是長期持續發展的基石，因此，向發展中國家輸出資金的同時，必須向發展中國家輸出改革、發展經濟的理念、先進的技術，培養他們的民主意識。特別是20世紀90年代以來，發達國家對外援助時，往往以經濟援助為手段，把按西方國家的意圖進行政治和經濟改革，將“民主、多黨制、私有制”等作為向發展中國家提供發展援助的附加條件。美國國會在1975年將人權條件納入美國對外援助法，禁止美國政府向侵犯人權的國家政府提供發展援助。挪威與荷蘭也在20世紀70年代中期將人權標準納入其援助政策。

第三，要求受援國接受相應的改革方案，尤其是獲得世界銀行、國際貨幣基金等多邊國際機構的援助更是要接受其“一攬子”改革計劃。計劃的內容主要集中在要求接受援助的國家進行“自由化、私有化、市場化”的改革。

第四，援助日益和援助方的利益聯系在一起，因此援助的分布是不平衡的，發展援助的多少并不取決于發展中國家實際的需要。最需要援助的發展中國家并沒有得到更多的援助。尤其是冷戰結束后國際政治格局的變化，發達國家的援助重點也不斷發生變化，從某種程度上講，政治利益決定了官方發展援助的分配。表1可以看出2000年以來官方發展援助的分配情況，獲得援助較多的國家的排序是在不斷變化的。主要的援助國均結合自身的利益安排發展援助的分配。例如，2005年，美國提供的雙邊援助中，伊拉克占43％，其他依次為阿富汗5％，蘇丹3％，埃及和埃塞俄比亞各2％，其他國家45％；日本提供的雙邊援助中，伊拉克占34％，印度尼西亞占12％，中國占10％，越南占6％，剛果民主共和國占4％，其他國家占34％；英國提供的雙邊援助中，尼日利亞占27％，伊拉克占16％，印度占7％，阿富汗和坦桑尼亞各占3％，其他國家占44％；德國提供的雙邊援助中，伊拉克占27％，尼日利亞占16％，中國占3％，喀麥隆和印度尼西亞各占2％，其他國家占50％；法國提供的援助中，尼日利亞占的比例最高，為20％，其他依次為剛果共和國14％，伊拉克9％，阿爾及利亞4％，摩洛哥3％，其他國家占50％0。援助的分布與援助國的利益特別是政治利益是緊密聯系在一起的。

第五，援助總量雖然自20世紀90年代中期以來逐年增加，但是2007年援助凈撥款為1 034.91億美元，出現下降，比2006年實際價值減少了8.5％。援助占發達國家國民總收入的比例則一直沒有達到聯合國設定的0.7％的目標，2007年更是降到0.28％。最大的援助國如美國和日本，援助占國民總收入的比例一直是在下降的，2007年這一比例分別是0.16％和0.17％(詳見表2)。

發展援助在一定程度上緩解了受援國在經濟發展過程中資金不足的矛盾，促進了這些國家和地區經濟結構的變革和經濟發展。但是質疑援助效果的聲音從來就沒有停止過。

為了進一步提高援助的有效性，援助方及受援國高級官員就援助有效性達成共識，并于2005年3月2日簽署并通過了《援助有效性巴黎宣言》(以下簡稱《巴黎宣言》)，這標志著在統籌捐贈援助與受援國自身發展戰略、協調捐贈援助以及評估發展援助效果方面邁出了新的步伐。《巴黎宣言》對提高援助效率的5個方面又更加具體地提出了12個指標，并對這12個指標分別設立了到2010年所要達成的目標，后來還補充了數量指標。這樣，《巴黎宣言》就從總體上對國際援助體系提出了新的要求，并指明了國際援助體系短期內的發展方向。

《巴黎宣言》的目標是通過提高發展援助的效率和效果，使大型發展援助符合受援國的具體需要，改進所有權結構，實現同盟和協調，強調結果導向性管理與雙方的誠信合作。其中，援助同盟(aid alignment)關注于合作國的重點發展項目的援助支持，確保受援國具有相應的戰略規劃和財政能力來執行這些項目。援助同盟將盡可能地使援助支持更及時、迅速，并減少限制性援助。援助協調(aid harmonization)要求援助機構相互之間協調行動，避免重復。

繼2005年《巴黎宣言》發表之后，國際社會又于2008年9月在加納首都阿克拉召開第三屆援助效果高層論壇，并通過了《阿克拉行動議程》，該議程確立了深化援助制度改革所需采取的行動。特別重要的一點是，為了提高援助流動的透明度和可預測性，進一步解除援助約束，改進技術援助管理工作，各捐贈機構作出了新的、數額巨大的承諾。該議程呼吁所有全球性基金在其行動過程中遵循《巴黎宣言》確立的原則。國際社會應重視履行新承諾，并監測承諾的兌現情況，以便在2011年召開的第四屆援助效果高層論壇上對援助效果進行評估。

二、中國獲得多邊和雙邊援助及援助效果評價

隨著中國的對外開放，中國開始接受雙邊和多邊發展援助。這些援助在緩解資金短缺、吸收國外的先進技術與管理經驗等方面都發揮了顯著的作用。而對華援助給援助國帶來的收益也是顯而易見的：通過援助項目加強對華經濟聯系，給援助國企業帶來了直接的商機，同時還給援助國帶來政治上的諸多好處。中國獲得的多邊援助主要來自于世界銀行、聯合國開發計劃署等國際組織。雙邊援助最多的是日本和德國。

(一)世界銀行

中國1980年獲得世界銀行席位，這對中國具有重要的意義，因為獲得這個成員資格成為中國對外開放和扭轉封閉局面的一個重要標志。整個20世紀80年代和90年代初期，世界銀行對華援助的主要目標是推動中國經濟體制改革。因為經濟體制改革是長期經濟增長、現代化以及減少貧困的關鍵。90年代后期在此基礎上又加進了農業和農村發展及環境保護。2000年以后，世界銀行援助目標主要是推動中國實現兩個轉型，即從農村/農業社會向城鎮/工業社會轉型，以及從計劃經濟向市場經濟轉型。

世界銀行對華貸款在20世紀90年代初期增長迅速，1993年達到33億美元的高峰，隨后逐年下降，2001年已不到10億美元。2002年又開始增加，目前貸款額每年在12億—13億美元。

2006年5月，世界銀行發布2006 2010年關于中國的《國別伙伴戰略》，重申世行集團將對中國主要提供以下援助：1促進中國經濟與世界經濟的融合：深化中國對多邊經濟機構的參與，降低對內和對外貿易以及投資壁壘，為中國的海外發展援助提供幫助；2減少貧困、不平等和社會排斥：推動城鎮化均衡發展，保障農村生活，擴大基本社會服務和基礎設施服務，尤其是在農村地區；3應對資源短缺和環境挑戰：減少大氣污染，節約水資源，優化能源利用(部分通過價格改革)，改善土地行政管理，履行國際環境公約；4深化金融中介作用：擴大金融服務(尤其是中小企業)，發展資本市場，應對系統性風險，維護金融穩定；5加強公共部門和市場制度：提升企業競爭力，改革公共部門，理順政府間財政關系。

(二)聯合國開發計劃署(UNDP)

中國1979年開始接受UNDP的援助，1979—2005年，UNDP共向中國提供5.58億美元的資金，1996年之后開始持續下降，目前每年的援助額大概在2 000萬美元左右。UN—DP對華的援助主要是項目和方案。1979—2000年，UNDP援助中國的項目主要集中在工業129項、文教衛生74項、農業49項、能源與電力開發49項、環保36項、扶貧41項、交通與通訊25項、智力引進14項等。隨著中國經濟的發展，援助重點由工農業項目轉向社會領域，如扶貧、社會保障等。

(三)德國

德國是中國的第二大援助國，截止到2008年底，德中兩國在資金領域的合作已經達到了39億歐元，科技合作也達到了600 000 750萬歐元。合作的重點領域包括氣候和環境保護，社會和法律與可持續發展。德中兩國的合作不再是傳統意義上的發展“援助”，而是互利互惠的戰略發展伙伴關系。

德國提供的大部分的款項是用于雙邊的技術和財援合作，財援合作的特點是，德方提供的貸款都是用于較大的項目，在特殊情況下，特別是在扶貧項目中，這些貸款也是無償援助。一般來說，這些貸款的用途是為了支付項目所需的外匯資金。進行財援合作的德方執行單位是德國復興開發銀行(KfW)。德國也不例外，對華援助既有益于中國，也促進了德國經濟的發展和中德貿易的增長。這符合中德雙方促進世界發展的共同理念。

(四)日本

日本是向中國提供援助最多的國家。自1979—2004年，日本政府對中國提供的援助總額約為34 000億日元。最初日本對華援助重視沿海地區基礎設施建設，2000年以來日本對華援助的重點轉向環境保護、提高內陸地區居民的生活水平、社會開發、人才培養、健全制度、技術轉讓等方面，同時還將為增進日中雙方的相互理解而進一步做出努力。日本對華援助主要由無償資金援助、技術合作及日元貸款三部分組成。

日本對華援助的大部分是需要償還的對華貸款，從表3中也可以看出，無償援助和技術合作占

日本對華援助的比例一直很低，截止到2004年，無償貸款為892.26億日元，年均59.48億日元。技術合作援助1 161.58億日元，年均77.44億日元，日元貸款22 621.56億日元，年均1 508.10億日元。前兩部分的援助占總援助的比重不到10％。從2001年對華貸款開始下降，2005年、2006年和2007年對華貸款分別為747.98億日元、623.3億日元和463.02億日元。近年來對華援助也主要集中在環保領域，特別是中西部地區的環境保護工程。日本對華援助支持了中國經濟發展，并且日本提供的貸款大都是30—40年的貸款，并具有較長的寬限期。

發展援助基本伴隨著中國改革開放的進程，應該客觀評價發展援助對中國經濟發展的作用，既不能夸大它的作用，但也不能完全否認它，特別是發展援助在技術引進、發展觀念革新、幫助中國融入世界、扶貧及環保等方面的作用是不可忽視的，尤其是與世界銀行等國際組織的合作，更是如此。

首先，不能夸大發展援助對于中國經濟發展的作用。發展援助占中國國內生產總值的比重不到0.5％，近年更是低于0.25％，無論從總量上還是占國內生產總值的比重上來比較，發展援助遠遠低于外國直接投資。外國直接投資占GDP的比重在20世紀90年代的最初兩年在1％左右，1992年增加到近3％，1993年和1994年更是超過6％，1995年雖然這一比例有所下降，但也基本維持在3％左右。從援助總量上看，中國可能是世界上獲得發展援助最多的國家之一，2006年中國獲得的凈官方發展援助額為12.45億美元。但是這些援助相對于中國發展所需要的龐大資金而言是微乎其微的，并且中國人均援助額也只有1美元左右，所以中國的援助依存度是十分低的。將發展援助政治化，減少或終止對華援助并不會對中國經濟產生大的不利影響，中國的改革開放進程也不會因此停止。

其次，應該承認發展援助在中國經濟發展過程中的積極作用。具體來說，體現在：

第一，在扶貧減貧方面。改革開放以來，中國在減少貧困方面取得了重大成就，約有2.2億—2.9億人脫離了貧困。這樣的成果一方面得益于中國經濟體制改革，特別是農村經濟體制改革，以及中國各級政府在扶貧政策方面的不斷調整和努力；另一方面則是由于多邊援助和雙邊援助對中國在減少或消除貧困上的資助。這些援助不僅提供補充了扶貧資金的不足，明顯緩解了項目地區貧困人口的貧困程度，更重要的是在中國實踐和倡導了一些新的扶貧方式。20世紀90年代，世界銀行先后與國務院扶貧辦合作，成功實施了西南扶貧、山西扶貧、秦巴山區扶貧、甘肅和內蒙古扶貧等項目，均取得令人滿意的效果。例如，僅世界銀行實施的中國西南扶貧項目，就解決了廣西90多萬貧困人口的溫飽問題；項目村農民人均收入從1995年的1 033.31元穩步增長到2000年的1 686.31元，增加了653元；項目區的生產生活條件得到明顯改善，教育、衛生公共服務水平明顯提高，適齡兒童入學率由1995年92％提高到近98.25％，有衛生室的村從4.9％提高到95.1％；遏制了環境惡化，項目區森林覆蓋率從1995年的19.31％提高到30.28％。西南扶貧項目是迄今為止世行在中國實施的最大的一個扶貧項目，這也成為世界銀行的“旗幟”項目，該項目也是中國政府首次與國際組織合作解決貧困問題，該項目的勞務輸出子項目被世界銀行作為成功范例向其他地區推廣。世界銀行、UNDP等國際組織在華實施的小額信貸項目也取得了很大成效。

第二，關于基礎設施的建設。世界銀行等國際機構認為基礎設施是市場一體化、減少貧困和中國內陸地區發展的最有效的方式之一。因此，在相當長時間內，基礎設施項目在世界銀行對華貸款中一直占據主要地位。例如，1993—2002年間，能源和交通領域的協議貸款金額為111億美元，差不多是總貸款金額的一半。僅公路一項就占總貸款的20.9％，能源項目占17.2％。中國能源部門還通過世界銀行獲得全球環境基金9 000萬美元的贈款。

第三，環境保護。隨著中國經濟的快速發展，環境問題日益突出。如何在經濟持續增長和發展的同時保護環境、節約資源，即實現可持續發展就成為理論和現實的重要課題。中國是個大國，環境問題帶有一定的國際性。因此，近年來，無論是世界銀行等多邊援助機構還是日本、德國等雙邊援助越來越側重于環境保護、環境治理、生態恢復等方面技術及資金的援助。例如，日本近年對華援助主要是大氣污染治理、西部地區的植樹造林、城市垃圾處理項目、草地生態環境綜合治理及水環境治理等項目。

第四，新的技術和管理理念的引入。發展援助在支持中國建設的同時，還向我們提供一些新的技術和管理理念。世界銀行在向中國提供貸款的同時，通過提供分析咨詢服務對中國減貧、農業發展、環境保護及經濟改革做出貢獻。例如，世界銀行在環境方面的研究，特別是通過《中國環境戰略報告》(1992)、《空氣、土地和水》(世界銀行2001)等報告，在推動中國環保工作等方面發揮了積極的作用。世界銀行提出的很多環保建議被中國國家環保總局等部門采納。世界銀行在與環境相關領域的研究《中國農業的轉型與發展》(世界銀行1999)為中國決策部門提供了很好的基礎。事實上，發展援助在GDP中的比重不到0.25％，因此援助在解決資金缺口方面的作用遠遠低于它在技術、管理理念等方面的作用，這也是中國未來希望得到援助的重點。

三、中國還需要援助么?

改革開放以來，中國經濟一直持續快速增長。GDP年增長率保持在9％左右，使4億多人口脫貧，在實施體制改革議程和履行中國2001年加入世界貿易組織時做出的承諾方面也取得了重大進展。擁有13億人口的中國最近已成為全球第三大經濟體和第三大貿易國。因此對于是否繼續向中國提供援助，國際社會和一些發達國家展開了激烈的討論，這其中不乏反對之聲。例如對中國提供官方發展援助最多的國家日本和德國，就此問題進行了討論，雖然一些媒體和民眾認為中國已經成功舉辦了2008年奧運會，顯示了強大的國家實力，應該終止對華經濟援助，但是仍有相當多的聲音認為中國仍然是一個發展中國家，有6億中國人平均每人每天消費不到兩美元。中國經濟固然取得了很大成就，但城鄉差別、地區差別還很大，內地還有相當一部分地區未脫貧。

事實表明，中國仍然是一個發展中國家，人均GDP約為1 740美元，1.29億人(主要在落后內陸省份的農村地區)仍處于每天生活費1美元的國際貧困線下。總體上講，中國人口多，底子薄，生產力水平落后，地區發展不平衡，中西部地區仍有2 900萬貧困人口。在扶貧開發、平衡地區發展、公共衛生和艾滋病防治、生態資源保護和環境可持續發展、社會保障體系的建立和完善、人力資源開發和加強政府管理等領域存在諸多需求。因此，答案是肯定的，中國還需要援助，對華援助有助于中國進一步減少貧困人口，推動經濟改革進程。中國是個大國，中國的發展不僅符合中國人民的利益，也將惠及世界，尤其是與中國在環境治理與保護等方面的合作，對全球氣候的影響(臭氧層的保護、二氧化碳及二氧化硫的減排等)具有積極作用。幫助中國也符合世界人民的利益。更為重要的是，中國并不是單純的接受者，援助也會給援助方帶來利益。一些技術、貸款都不是無償提供的，并且，援助國在提供技術、資金援助的同時，也擴大了與中國的經濟貿易往來，提高了出口。中國也希望得到發達國家的援助，但絕不依賴這些援助；援助可以促進發展，但發展最終還是取決于內因。中國盡力用好外援，在提高自身發展能力后，也積極履行國際義務，對需要援助的其他國家給予力所能及的支持。

近幾年，世界銀行等多邊機構和日本、德國也正是針對中國實際情況，把援助重點放在扶貧、環保、管理培訓等中國急需資金的領域。這些領域它們認為最有援助意義。

實際上，很多援助項目的成功實施，都是在中國和援助方合作、共同努力的基礎上取得的。并且，中國并不是簡單地坐等援助，通常還會配以相當規模的配套資金。雙方共同確定嚴格的資金使用和管理機制，保證了兩國的資金得到合理使用、充分發揮效益。不少專家也認為，中國創造了全世界最好的實施援助項目的環境。這些成績得到了國際機構、援助方政府、眾多專家和援助項目受益百姓的公認。中國在援助資金的使用和管理等方面還是卓有成效的，今后應繼續總結經驗教訓，提高資金使用效率及援助資金的透明度，把爭取援助的重點放在環境保護、清潔能源、資源循環利用等方面，尤其是相關的技術援助和合作更是重中之重，讓有限的援助更充分地發揮作用。