行政賠償在房地產登記中的法律思考

陳方淑

房地產登記,是國家房地產登記行政管理機關根據申請人的申請或依職權所作出的一種行政行為,體現了國家行政權力對房地產物權關系的合理干預,是一種行政確認行為,可以通過登記推定房地產權利種類和權利人。因此,房地產登記的正確與否,會對房地產交易當事人的權益產生很大的影響。行政賠償是國家賠償制度的重要組成部分,欺詐行為和房地產登記部門的錯誤登記行為共同造成另一方當事人權利受損而引發。在這種混合侵權的情況下,由于法律規定的不完善,行政賠償和一般民事侵權賠償責任應當如何分擔和銜接成為困擾司法界的一個難題。[1]

一、行政賠償制度的概述

行政賠償是國家賠償制度的重要組成部分,行政賠償制度在世界范圍內的發展是不平衡的,有的國家早在上世紀后期就確立了,有的國家遲至現在才開始創設,少數國家目前尚未建立。考察和總結一些較早建立行政賠償制度的西方國家,一般認為,行政賠償制度的產生與發展經歷了三個階段,即否定階段、相對肯定階段與肯定階段。我國1954年憲法第97條確認公民“由于國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人有取得賠償的權利”。現行 1982年憲法第41條第三款規定,“由于國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利”。這為我國行政賠償制度的建立提供了憲法依據。以后,1986年《治安管理處罰條例》、1987年《民法通則》、1989年《行政訴訟法》等一些單行法律法規相繼規定了行政賠償制度。1994年5月12日《國家賠償法》的頒布則標志著我國全房地產登記部門因錯誤登記承擔行政賠償責任的依據面確立了行政賠償制度。

二、行政賠償制度在房地產登記中賠償原則

《國家賠償法》第二條規定:國家機關和國家機關的工作人員違法行使職權侵害公民、法人和其他組織的合法利益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。可見我國國家賠償法采取違法原則,即國家機關及其工作人員的職務行為以是否有法律的依據,行為本身是否違法作為承擔責任的標準。只要是行為沒有法律依據或違反法律規定的,不管主觀上有無過錯,都要承擔賠償責任。

但是在行政機關雖不違法而又以“明顯不當”的行為侵害了公民、法人或其他組織的合法權益或使公共設施受損的情形下,受害者能否要求國家賠償呢?如果法人和其他組織得損害也應當予以賠償,則其歸責依據顯然已超過了違法原則的范圍。[2]

國家賠償法源于民法,至少是在借鑒民法理論的基礎上發展起來的;國家侵權行為的歸責原則,在根源上同樣來自于民法的歸責原則,民法中損害賠償的觀點、過錯責任原則等不同程度地使用于各國國家賠償制度。

關于不動產登記機構的登記過錯,梁慧星認為存在兩種情況:一是當事人故意所為,與登記機關無關,那登記機關不承擔責任;二是登記機關的過錯,造成了損害,應該承擔責任。[3]除此以外,還包括申請當事人并非故意但有過錯,登記機構盡到了審查的職責,仍然出現的登記錯誤。

追究登記機構的不動產登記錯誤的責任,有這樣幾個前提:一是登記機構有過錯,即并不是所有登記錯誤都要追究登記機構的責任;二是這種過錯給有關當事人造成了損失;三是對于當事人因登記過錯帶來的損失,登記機構僅按照其過錯的程度承擔相應的賠償責任,因為可能遭受損失的人自身也有過錯,或者第三人有過錯,共同導致登記錯誤并造成損失。

登記機構因為過錯而進行賠償,賠償機制的建立有幾種選擇:一是國家賠償,不動產登記機構造成的損害一般都較大,往往達幾十萬、幾百萬甚至更多,全部由登記機構賠償顯然不盡合理,但國家賠償也有其法律的限制。二是登記機構賠償,但是登記機構可能不具有賠付能力,否則就要向申請登記人收取較高的登記費用;三是建立專用賠償基金,從登記機構收取的登記費中劃撥一定比例納入財政專戶管理;四是建立登記官的職業責任保險制度,借助保險機構的保險賠償金來彌補賠償基金的不足。登記官從事不動產登記工作雖然屬于公務員性質,但其工作確屬于專家工作,與醫師、律師、注冊會計師、評估師等專業人士的工作有相似之處,只不過前者為國家機關工作,其工作是為了賦予不動產登記以公信力,后者為自己工作,屬于自由職業者。[4]專家的侵權責任不同于普通侵權責任,普通侵權責任的歸責原則是過錯責任原則,損害多少賠付多少,而專家侵權責任的歸責原則是故意或重大過失才需承擔賠償責任,且其賠償決不應當是損害多少賠付多少,而應當有一個限度,不足部分借助于執業(職業)責任保險彌補。

三、賠償制度在房地產登記制度中存在的問題

如何確定民事侵權行為人和違法行政機關責任分擔的問題,主要體現在賠償方式的制度缺陷上。司法實踐中有幾種不同意見:

第一,當事人提出行政賠償請求時,由行政機關先賠償全部損失,之后行政機關再向民事侵權行為人追償。[5]由于房地產登記部門的行政賠償有國家賠償金作為保障,因此這種做法有利于當事人權益的切實保護。但它的缺點也較為明顯,行政機關和民事侵權人的責任分擔仍然是一個要解決的問題,而且行政機關向民事侵權行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規定了賠償義務機關賠償損失后,可以要求負有重大責任的內部工作人員或者受委托的組織或個人負擔部分或全部賠償費用,但并未對賠償義務機關以外的共同加害人進行追償予以規定。

第二,由法院確定行政機關的責任份額,判令其賠償相應的損失。這是目前司法實踐中較為通行的一種做法。最高法院(2001)法釋第23號司法解釋規定“在確定賠償的數額時,應當考慮行政行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。” [6]由此要求法院在處理案件時,應充分考慮行政機關在損害后果發生過程中所起作用的大小,來確定行政機關所應承擔的賠償數額。如果房地產登記部門由于一般過失對材料審查不嚴而導致登記錯誤,應當承擔次要賠償責任;如果房地產登記部門具有重大過失或故意,則應承擔主要賠償責任。這一制度的缺陷在于將房地產登記部門的賠償數額完全交由法院酌情確定,缺乏較為詳盡的法律依據,法院的自由裁量權過大,增加了社會對法院裁判的壓力。

第三,當事人先通過其它途徑求償,當窮盡其它求償手段仍無法得到賠償時,方可提起行政賠償之訴,由行政機關承擔賠償責任。[7]這種制度具有可操作性。其合理因素在于,國家賠償制度就其本質而言,是一種最終的救濟制度,只有當受害人無法通過其它方式獲得對自己權利的救濟時,才能通過國家賠償的方式取得補償。因此,在立法上,國家賠償制度提起的程序最為嚴格、賠償的條件最為苛刻、賠償范圍最為狹窄。由于當事人受侵害的權利只有一個,當其通過其它方式和途徑得到補償時,就不能再通過國家賠償途徑向侵權的行政機關要求賠償,否則,就會出現對同一權利多次補償的情況。

另外,根據國家賠償法的規定,國家只對實際發生的損害進行賠償。由于房地產交易的過程千差萬別,錯誤的房地產登記并不一定會造成當事人權益的實際損失,有些錯誤登記僅僅導致當事人對房地產權利的期待權的喪失,在這種情況下,當事人尚未發生實際損失,房地產登記部門不應承擔賠償責任。而另一些房地產錯誤登記行為則直接導致當事人物權的喪失,此時對當事人因錯誤登記受到的實際損失,房地產登記部門應承擔賠償責任。

四、行政賠償制度在房地產登記中的法律思考

作為一種行政職權行為, 房地產登記體現了國家行政權力對房地產物權關系的合理干預,房地產登記正確與否會對房地產交易當事人的權益產生很大影響,當前急需在以下方面加強立法:

第一,合理界定應賠償的職責范圍。[8]行政賠償方面,將各種行政行為納入行政賠償的范圍。對房地產登記機關工作人員的故意或重大過錯行為,必須進行追償。需要注意的是,采取由國家機關承擔賠償責任的原則,并不是不追究有過錯的國家工作人員的責任。對受損害人來說,先由國家機關負責賠償,國家機關賠償后,對有故意或者重大過失的工作人員進行追償。

第二,適當限定免責條款。 國家可以在有下列情形之一時,免除賠償責任:其一是國家機關工作人員與行使職權無關的個人行為。此時應由房地產登記機關該機關工作人員個人承擔民事賠償責任,而不是國家賠償。其二是因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發生的損失免除賠償責任。

第三,在程序上應當適用民事訴訟法規定的程序。[9]因為權利的救濟不僅在程序上,而且在實體上;不僅是可能性,而且是現實性。考慮到依法行政的必要,在程序上不應以已經經過民事訴訟處理為由,剝奪當事人提出行政賠償的訴權,在實體上應當由房地產登記機關承擔因民事主體不能或暫時不能賠償部分的賠償責任。房地產登記機關在承擔行政賠償責任之后,可以向民事責任主體追償。當然,這種追償目前還存在爭議,主要是缺乏相應的程序,是按照民事訴訟程序還是完善、修改國家賠償法。但是在國家賠償法修改之前,應當適用民事訴訟法規定的程序追償。

參考文獻

[1]宋才發《國家機關侵權行為認定及賠償探討》[J] 華中師范大學學報,(1999年第1期)

[2]魏春玲《國家賠償法在立法上的缺陷及修改建議》[J]河南紡織高等專科學校學報,(2001年第9期)

[3]馬懷德《國家賠償法的理論與實務》[M]中國法制出版社第70頁