試論政府采購中的宏觀經濟職能

作者簡介:王樂華,籍貫:重慶,學歷:大學。

一、政府采購特殊性質

(一)與一般采購活動相比,政府采購最根本特點在于其特殊的采購主體政府。由此決定了政府采購必然要體現政府偏好,實現政府職能,并與其它政府政策相互配合。這是政府采購發揮宏觀經濟職能的基礎與前提。

(二)與一般政府活動相比,政府采購中的政府,是作為市場交易中的買方。因此,政府采購必須遵循一般市場交易規則,強調公平、公開、有效競爭。政府采購既可以通過所購商品勞務來滿足政府日常運行需要,也可以借助政府采購形式來支持一定產業、技術或項目的發展。市場交易的方式為政府采購發揮宏觀經濟職能提供了靈活、高效手段。

(三)與一般財政支出相比,政府采購僅限于購買性支出,而不包括轉移支付。政府采購中有一套規范性、程序化的法律制度、規則,從而在制度上保證了政府采購發揮宏觀經濟職能。

政府采購特殊性質,既為它發揮宏觀經濟職能提供了條件,同時也設置了不少制約因素,因此,需對其進行具體分析,以便揚長避短,正確利用政府采購中的宏觀經濟職能。

二、政府采購的宏觀經濟職能主要體現在總需求管理、保護民族產業以及調整產業結構等方面

(一)利用政府采購調節需求總量

所謂利用政府采購調節總需求,即在總需求不足時,加大政府采購;在總需求過大時,減少政府采購,以此實現政府的反周期調節政策。

這是使用較早的經濟職能,但作為政府采購來說,這一職能的運用會受到下述因素制約:

1.受政府采購規模制約:一般而言,政府采購約占GDP的10%左右,占財政預算總支出的1/3左右,因此,利用政府采購調節總需求,必須與其它政策手段配合才能湊效。

2.受政府本身職能限制:在市場經濟條件下,政府采購的商品勞務,絕大多數是為滿足自身日常運行之需,因此其數量、品種都是相對穩定的,難以隨經濟周期大幅調整,即使象基礎設施那樣的大型項目,也應當有一個長遠的、穩定的規劃,而不宜隨便用作反周期工具。

3.受反周期政策本身效果制約:經濟周期(波動)的原因非常復雜,往往既有需求方面因素,也有供給方面因素:既有數量方面原因,又有結構方面原因。象目前我國出現的經濟增速下滑,就是由于經濟結構不合理,企業缺乏創新能力所致,如果用政府采購刺激需求就只能解決表面問題和短期問題。

利用政府采購調節總需求,只能是政府采購次要的,派生的職能,并且只能配合其它需求管理政策使用。但政府采購對極少數重要商品的需求調節仍是有效的,如對重要原材料和糧食等少數商品就可利用政府采購來平抑市場,保證供給。

(二)利用政府采購保護民族產業

許多國家通過立法,強制要求政府采購購買本國產品以實現保護民族產業目標。例如美國1933年的《購買美國產品法》,其宗旨即是保護美國工業、工人及美國資本。日本在貿易自由化之前,公開保護電信網絡設備市場。可見,保護民族產業方面,政府采購是大有用武之的。

但政府采購這一職能的發揮,受到政府采購市場國際化、自由化的挑戰。WTO于1996的1月1日生效的《政府采購協議》中就將國民待遇和非歧視性原則引入政府采購。該協議雖屬諸邊協議,申請加入WTO的國家可不必簽署該協議,但是,發達國家都將《協議》與我國加入WTO其它條件綁在一起進行談判。因此,我國開放政府采購市場是遲早的事。其它國際經濟組織如APEC、世界銀行等也都有有關開放政府采購市場的規定。

面對開放政府采購市場的壓力,我國應采取相應對策,以期充分利用好它保護民族產業的職能。

1.盡快構建、完善我國政府采購體系。目前我國政府采購仍處于試點階段,而各類國際經濟組織開放政府采購市場的步伐正在加快。唯有盡快建立我國政府采購體系,才能首先在國內形成統一的政府采購市場,迎接政府采購市場國際化;才能發現我國企業的競爭優勢與劣勢所在,并加以主動彌補;也只有建立起政府采購體系,才能規范政府購買行為,改變目前大量存在的機關、事業單位隨意大量購買高檔進口商品狀況。

2.應盡量利用好發展中國家權利,在談判中爭取有利條件,在市場開放時間、開放產品品種,開放的資金門檻等問題上爭取有利條件,延長保護期,擴大保護范圍。

3.在政府采購具體操作設計中,應加強政府協調與指導的作用,并充分考慮我國市場化和工業化水平,做好各種政策配套工作,盡量使外企與國企在一個公平的起點上競爭。

事實上,世界各國都是在想盡辦法利用政府采購保護本國產業。如泰國法律規定,如本國產品符合國家標準,只要價格不高于其它國家產品的10%,則要優先購買本國產品;美國國防部、能源部、航空航天局的國內訂貨價格則明顯高出國外訂貨,商業部也以國際收支為由優先采購國貨。日本政府采購中的繁瑣手續和長期形成的關系網,也使國外廠商望而卻步。因此,利用政府采購保護民族產業的空間還是很大的。

(三)利用政府采購調整產業結構

政府采購可通過對所需購買的產品品種、質量進行選擇,引導產業發展方向。但限于政府采購本身規模與職能,政府采購對產業結構的引導,應該將重點放在“市場失效”領域內,其典型就是促進高新技術產業化。

眾所周知,高新技術產業化過程,是一個充滿風險同時又有著較大的“外部效應”的過程。一項技術創新,一般要經過下列主要環節:應用研究技術發展中間試驗市場化初期產品改進和成熟技術擴散。其中中試與初期市場化階段是承上啟下的關鍵環節,這個階段投資多、風險大而且又不易引起政府和市場的關注。中試環節薄弱是我國技術創新領域一大難題。而美國公司發展高新技術,其研究成果經過中試進入市場的約占55%,正是政府采購在該領域扶持的結果。政府采購能解決中試與初期市場化中的資金需求問題,并降低個別企業的風險水平。調節總需求,保護民族產業都是政府采購傳統經濟職能,但近年來,西方政府已將采購政策重點轉向刺激技術的發展和新興產業成長方面。例如美國西部硅谷地區和東部128公路沿線地區高技術產業群發展迅速,是當今世界技術發展最活躍的地區,其成功關鍵即美國聯邦政府的采購政策。近年來,美國政府利用采購法支持重要產業的成功例子還包括振興集成電路工業,使美國重新奪回霸主地位。在克林頓政府的“全面經濟計劃”中,為扶植創新產品的初期市場,僅就計算機相關新產品的政府采購就達90億美元。

我國的科研與生產脫節現象非常嚴重。在每年近2萬項相當水平的科技成果中,真正產業化的不足5%。我國高新技術產業與發達國家相比,差距甚大,長期以來,政府一直重視技術引進與技術開發工作,并投以巨資,每年采購國外軟技術的費用多達40～60億美元。但用于科研轉化為生產力的資金數量極少。1994年稅制改革以來,過去一些鼓勵技術創新的優惠政策也消失了。因此,目前急需從每年幾千億元的采購支出中,劃出一塊用于促進高新技術產業化。

我國應加快構建政府采購體系的步伐,這不僅是加強財政支出管理的需要,也是利用政府采購進行宏觀調控的需要。根據政府采購的性質,在利用其宏觀經濟職能時,應做到揚長避短,同時借鑒國外成功經驗。不宜提倡一味擴大政府支出,從總量上刺激需求,要特別重視其保護民族產業和促進高新技術產業化職能,從而發揮政府采購在宏觀經濟職能中應有的調節作用。