外資利用中跨國污染轉移現狀及對策分析

張 婧

摘 要:隨著經濟全球化、國際投資與國際貿易的蓬勃發展,一些高成本、高污染、高能耗的產業越來越多的由發達國家向發展中國家轉移,嚴重破壞了發展中國家的生態環境與資源。從跨國污染轉移的相關概念入手,在此基礎上著力對我國在FDI利用中跨國污染轉移的現狀進行研究,借鑒國外經驗,結合我國的國情提出預防和治理此問題的對策措施,從而為以后我國引資政策的制定和預防、治理外資利用中跨國污染轉移問題提供借鑒意義,使我國環境與經濟能夠得到協調發展。

關鍵詞:跨國污染轉移;國際直接投資;環境污染;現狀;對策

中圖分類號:X50文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)22009302お

1 跨國污染轉移的相關概念

污染轉移是指一定區域內的人類行為(作為或不作為)直接或間接的對該區域外的環境造成污染損害或將自己造成的環境污染的治理責任推給他人而使自己不承擔或少承擔污染治理責任的社會行為,其研究對象是兩個或兩個以上主體之間關于環境污染的產生、損害治理責任以及其他相互關系 。

污染轉移多聚集在地區間的環境問題上,小到一個國家內部,大到國與國之間。比如,污染從城市轉移到農村,從發達地區轉移到欠發達地區,從發達國家轉移到發展中國家,本文主要集中在國與國之間的污染轉移方面。

2 我國在利用外資過程中所產生的跨國污染轉移さ南腫

外商直接投資在我國經濟發展中的作用是不可否認的,但是我們也應該清醒地認識到外商投資者的注意力主要集中在高污染、高耗能的密集型產業,并將已在本國淘汰的生產工藝、設備和技術等轉移到我國,大大惡化了我國的生態環境。獲取最大的利潤是外商投資的主要動機,所以很多投資者更傾向于那些投資少、周期短、見效快的勞動密集型行業,而不會將資金投放入我國最需要發展的高新技術產業上。縱觀我國近幾年外商投資的行業結構情況,可以清晰地看到我國目前外商對我國第一產業的投資規模微乎其微,對第三產業的投資比重偏低,吸引的外資主要集中在第二產業,尤其是制造業部分(見圖1)。2005年-2007年外資在制造業部分的實際投資額有所下降,分別為4245291萬美元、4007671萬美元、4086482萬美元,但是其在外商直接投資總額中的比重仍然高居不下,分別占70.37%,63.60%和54.66%,均超過了總投資的一半。這種投資趨勢與我國國內經濟發展趨勢相同,一起加劇了我國三產業的不平衡發展。在外商直接投資的第二產業中,對規模小、風險低的制造業較為青睞,而這些制造業主要集中在產業鏈最低端的加工工業,這嚴重制約了我國產業結構的優化升級并且消耗了我國大量的資源,嚴重污染了我國的生態環境。特別是其中的印染、化工、金屬制造等行業,這些行業在生產過程中排放出大量的廢水、廢氣和廢渣,這對我國的水、大氣等資源起到了巨大的破壞作用。

3 解決跨國污染轉移應采取的措施

3.1 環境成本內在化

3.1.1 排污收費

我國現行的《環境保護法》第28條規定:排放污染物超過國家或地方規定的污染物排放標準的企業事業單位,依照國家規定繳納超標污染費,并負責治理 。這說明我國現在實行的是超標準排污費制度,即只要企事業單位所排放的污染物在國家規定的范圍內就可以無償地使用環境和資源,這導致了我國環境質量的不斷惡化。隨著我國人口的激增和經濟的高速發展,環境資源所承受的壓力越來越大,僅僅是未超標污染物數量就已經很接近甚至超過了環境自身的凈化能力。這時如果僅對超標污染物收費的話顯然不能滿足環境與經濟可持續發展的要求,因此改革我國現行的超標排污收費制度勢在必行。世界上很多發達國家諸如美國、荷蘭、挪威它們采取的是排污收費、超標罰款并予以處罰的做法,這一成功經驗值得我國借鑒。

3.1.2 構建環境稅制度

環境稅是指為了抑制利用環境物品的負外部性,國家向有關納稅義務人無償征收的用于籌集環境治理和保護方面的稅種 。征收環境稅的目的是通過對環境資源的合理定價以減少在經濟活動中污染物的排放,使環境污染的外部性問題內部化。構建環境稅是一種雙贏的經濟手段,它通過對排污企業征收稅款的方式不僅抑制了污染行為,而且增加了政府的財政收入。嚴格地說我國在征收環境稅方面仍處于真空地帶,雖然目前我國也存在一些與環境相關的稅收,比如資源稅、消費稅、車輛購置稅、城建維護稅,但是我國制定這些稅種的目的僅僅是為了調節企業間的收入差距,促進公平合理的競爭,并不是保護我國有限的資源環境,因而這并不是真正意義上的環境稅。

隨著我國環境的日益惡化、公眾的環保意識逐漸增強和政府對可持續發展思想的不斷深化,不論是中央還是地方都對采用征收環境稅的方式來保護生態環境、降低污染產生了濃厚的興趣。國家稅務總局對征收環境稅進行了專門的研究并提出了一個初步設想,將“費改稅”,即將環境保護費、水資源費等11種收費并入資源稅。這一提議只是對環境稅征收制定的初步設想,具體內容有待細化。但是我們應該注意到由于排污收費是專項資金,主要用于保護環境、治理污染,如果把費改稅后,排污收費資金就會大幅減少。

3.1.3 建立排污權交易制度

(1)完善法律,使排污交易政策法制化。

美國實施排污交易政策之所以成功一個最重要的因素就是有強大的法律支撐,有完善的法律作為保障,才可能使排污交易市場規范化。但我國目前還沒有一部法律明文規定可以進行排污權交易。所以以立法的形式對排污交易活動的合法性和相關規則作出明確規定,無疑是我國排污交易制度形成的重中之重。

(2)發揮市場的主導作用。

從20世紀90年代初期開始,中國已經在16個城市開展過排污交易制度的試點工作,涉及的污染物包括水污染物、大氣污染物等。而且這些排污交易試點確實取得了顯著的社會、經濟、環境效益。但是諸多排污交易嘗試存在著一個共同的缺陷即:市場所發揮的作用極其微弱,大部分排污權交易都是由政府安排,帶有濃厚的行政色彩,政府是此交易的主要推動者,因此我國并沒有建立真正的排污交易市場。沒有建立起市場,也就沒有價格機制,所以交易結果的形成只能靠政府的行政安排。為了發揮市場的主導作用,培育獨立的市場主體關鍵要理順政府與企業之間的關系,培育能夠獨立參與競爭的企業。政府對經濟的管理方式要盡快轉變,由直接具體的干預轉向間接的宏觀調控。

3.2 政府的積極干預

(1)調整外商的投資結構,建立吸引外國直接投資的可持續發展之路。

改革開放30多年,我國吸引外國直接投資逐步增加,但是這些投資大部分集中在第二產業中的制造業。眾所周知,很多污染密集型產業都從屬于制造業,比如化工、印染、橡塑、電鍍、造紙等。制造業不僅對環境污染尤為嚴重而且對資源消耗量也非常大。所以提高國外企業進入我國高耗能產業的門檻勢在必行,努力將高污染、高耗能的企業徹底淘汰出局。我國應完善外資企業的審批制度,把危害我國生態環境的投資擋在國門之外。而且我國各級政府領導應該轉變思想,糾正盲目追求外資數量和規模而忽視環境的做法,并把環境納入考核各級領導政績的重要因素,改變以“GDP為中心”的錯誤政績觀、發展觀,逐步完善我國招商引資政策,使外商直接投資與可持續發展實現協調統一。

(2)積極參與貿易與環境問題的國際間合作。

隨著我國經濟地位與政治地位的提升,我國在國際上的作用越來越重要。作為最大的發展中國家我們應該積極參與國際貿易與環境問題的討論,促成國際環境公約的簽訂,努力保護人類賴以生存的生態環境,作為國際規則的制定者要最大限度地保障發展中國家的利益,承擔起我國的職責。我國積極參與貿易與環境的國際間合作應表現在以下幾個方面:

①優先考慮發展中國家的實際情況。

發展中國家尤其是最不發達的國家經濟發展極為落后,資金嚴重緊缺,在國際上的地位比較低,基本沒有任何發言權,所以我們在貿易與環境協調過程中要優先考慮這些國家的需要和特殊性。每采取的一個措施都要考慮到這些國家的實際情況比如經濟發展水平、技術水平和承受能力,并能夠促進發展中國家的經濟發展和社會進步。當發達國家向發展中國家進行直接投資時,要配套地向這些國家提供一些防治污染的設備、技術、資金、人才等方面的援助。

②與其他發展中國家進行合作。

盡管我國的國際地位不斷提升,但一個國家的實力仍然是非常有限的,我們應該與其他發展中國家聯合起來,特別是利用大國身份代表發展中國家在國際舞臺上發言,為發展中國家爭取更大的利益并監督發達國家履行國際公約的情況。

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