智利養老保險制度改革以及對我國的啟示

任建通 馮 景

摘要:20世紀70年代末,智利原有的社會養老保險制度遇到前所未有的困境。因此,智利開始改革舊的養老保險制度,建立以個人基金制為核心的新的養老保險制度,并取得了顯著成績。鑒于智利的成功經驗,在智利改革的背景、內容和改革后的成效進行論述的基礎上,得出構建具有中國特色養老保險制度的啟示。

關鍵詞:養老保險制度;現收現付制;個人基金制;智利

中圖分類號:F590.8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0190-02

智利早在19世紀早期就建立了養老保險制度,并隨著社會的發展而不斷變革。直至20世紀70年代末,智利的養老保險制度面臨著一系列難以解決的問題,如財務收支嚴重不平衡;資金管理效率低下;待遇上的不平等、覆蓋面低等。政府和企業的壓力越來越大,國家也無力出資彌補傳統養老金運作機制存在的缺陷,法定的養老金也無力發放,改革勢在必行。

一、智利養老保險制度改革的背景

(一)政治背景

智利的養老保險制度改革是在軍事政治獨裁統治的條件下進行的。20世紀中期,智利的社會保障制度管理混亂、機構重疊、效率低下,數屆民主政府曾先后進行過改革嘗試,試圖解決不平等、低效率和收支嚴重失衡的問題,但最后以失敗告終。1973年,皮諾切特軍政府上臺以后,在政治上實行專制、獨裁和高壓統治。他關閉議會,取消政黨,中止工會活動,強行解散和摧毀原有的政治組織,打破了舊的政治格局,為養老保險制度改革營造了一個相對穩定的社會條件。在這種政治背景下,軍政府根據改革的迫切程度推行改革,尤其是在宏觀經濟改革成功后,進行養老保險制度改革。另外,1981年前的多次改革為新的養老金制度鋪平了道路。1973年軍政府推行了幾次改革,對幾十個養老金體系各不相同的繳費率、受益標準、退休年齡、工齡要求等進行了調整,減少了差異。1979年,政府統一了退休金和退休年齡的標準,統一了不同部門和養老金體系的最低標準,割斷了養老金與職業、與每個人所參加的養老金體系之間的關系。這些措施為后來的改革奠定了基礎。

(二)經濟背景

首先,市場機制不斷改進。軍政府上臺后,智利的經濟結構改進和市場經濟改革取得了明顯成效,市場機制逐步完善。政府重新界定了自己在經濟生活中的責任和作用,將能由市場和社會承擔的功能都推向了市場和社會充分發揮私人部門在經濟生活中的作用。其次,宏觀經濟運行相對平衡。軍政府上臺后實施的激烈的經濟調整政策雖然使智利的失業率迅速提升,物價飛漲,中下層生活水平大幅度下降,但1976年以后經濟開始復蘇,通貨膨脹率逐年下降,從1971—1980年的年平均172%下降到1993年的13.3%,20世紀90年代中期以后下降到1位數。這些相對穩定的增長環境為養老金制度的改革提供了良好的經濟背景。市場經濟的基礎之一就是通過成熟健全的金融體系約束企業的運作,實現資源的優化配置。到改革前,智利已經初步形成了一個競爭性的金融市場,為養老金管理公司的發展提供了必要的制度環境。

(三)理論背景

智利是拉美最早進行經濟改革的國家,被稱為新自由主義改革的先行者。新自由主義理論主張“自由化”、“私有化”、“市場化”,認為自由是效率的前提,私有制是推動經濟發展的基礎,反對國家干預經濟生活;反對福利國家政策,力主將能推向市場的社會福利事業轉交私人經營,改變由國家出面舉辦全部社會福利的做法。面對社會保障財政困境,他們主張社會保障應該采取選擇性的方式推行,應該由私人去經營,讓私營機構辦理。皮諾切特軍政府上臺后,任命了一批自由主義者擔任與經濟政策有關的政府部門的重要職位,為改革奠定了理論基礎。

二、智利養老保險制度改革的內容和成效

(一)改革的內容

智利社會保障制度改革的標志是1980年頒布的《養老保險法》,該法律規定1981年開始實施新型養老保險制度,即將原有的社會統籌、現收現付的社會保險制度改變為以個人資本積累賬戶和養老保險基金進入金融市場并且由私營金融機構運營管理的新制度。內容包括:第一,個人繳納費用,建立個人資本積累制度。1983年,政府宣布凡是新受雇職工都要強制性地加入新的社會保險體系。第二,養老金管理公司參與管理運營,多家公司進行競爭經營。按法律規定,私人股份公司向政府注冊后,即可成立養老基金管理公司這樣的金融機構。第三,養老金領取。按照個人賬戶的儲存數額計算每月的養老金額,每個參加養老保險的成員,只要到了法定退休的年齡,就可以根據個人賬戶上的儲存金額來計算本人每個月應該領取的養老金額。第四,國家保障最低收入者。智利政府對養老保險金只負責宏觀調控以及對各基金公司進行監督協調,并制定了一系列的規章制度來約束公司的行為。第五,規定了老人和殘疾人的最低保險金。符合條件的老年人和殘疾人,享有國家保障的最低撫恤金。這種以個人基金制代替現收現付制的養老保險制度取得了可喜的成效,實現了資源的優化配置,創立了獨特的社會保障運行模式。

(二)改革的成效

1.新制度的覆蓋率增大,參保人數增多。根據智利養老基金管理總局統計數據,覆蓋率由1981年的38%增加到2002年的111.8%,參保人數從1981年的144萬人增加到2002年的645萬人,年平均增長率為8%左右。

2.養老基金價值大幅度增加。從新養老保險制度實施開始,養老基金年增長率為30.3%,2000年6月達到363.1291億美元,相當于國民生產總值的53.28%,到2001年1月相當于國民生產總值的55.03%。

3.養老基金發放標準遠遠大于原來舊的體制。以1994年12月為例,每月新體制退休養老金平均為170美元,而原來舊的體制下退休養老金平均為119美元,新的體制是舊的體制的1.42倍。

4.養老基金收益率和資產不斷提高。從1981年到2001年的21年中,平均受益率為10.6%,超過新制度出臺時預期的4%～5%的收益率水平。1981—2002年,養老基金的資產由23.626億美元增加到3 673.990億美元。

5.大大減輕了政府的負擔。智利模式實行個人賬戶制,由個人完全承擔養老金的供款責任,在現階段大大減輕了政府的責任與壓力,緩解了政府與個人之間的矛盾,同時,也提高了個人投資養老的積極性。

三、對我國的啟示

1.根據我國國情選擇恰當的養老保險改革之路

人口多、底子薄是中國的國情,人口眾多就意味著將來老齡人口多,經濟不發達致使保障不足。因此,我國的養老問題更復雜。雖然智利也是發展中國家,但是,兩個國家的地理、經濟、人口等情況不同,借鑒智利經驗并不等于囫圇吞棗,也不是全盤拿來,而是要消化吸收,結合本國的情況來探索一條中國特色的養老保險改革之路。中國的養老金制度就目前而言,覆蓋范圍極其狹小,主要是集中在城市有穩定工作的人群,而沒有穩定工作的人群和農民卻沒有這樣的機會享受養老保險制度,而中國的大部分人口集中在農村,這就表明中國有將近80%的人沒有養老保險。所以,我們要分析中國的國情,把握當前社會保障中供求存在失衡的問題,慎重思考其他國家經驗的“本土化”問題。

2.完善市場競爭機制,建立多層次、多支柱的養老保險制度

智利的養老基金管理體制就有多家養老基金管理公司參與競爭,使得管理效率有了很大的提高。杜絕養老基金管理公司作為企業形成壟斷,要由多家公司展開競爭,允許職工按照個人的意愿來選擇管理公司,以此來促進管理公司的提高效率和投資的回報率。但是,競爭過度會導致行業舍本逐末。基金公司為了聯系客戶,把公司的主要人力、物力、財力放在宣傳和營銷等緩解而忽視了基金本身的管理和運營,這就會出現惡性循環。我國應該在公有制經濟基礎之上,鼓勵組建多家競爭性的民營基金管理公司專門負責養老基金的投資,這樣才能推動資本市場的發展。為建立多層次、多支柱的養老保險制度營造良好的外部環境,倡導民間或私人力量介入社會保障領域,促進商業保險業的發展,以及繼續維護中國傳統的家庭保障功能,都對中國新型養老保險制度的建立與健康發展具有特別重要的意義。多層次的養老保險制度拓展了養老保險的新領域,打破了只有城鎮職工群體受保的范圍,還可以緩解通貨膨脹的壓力,積累建設基金增強國家的財力,使得“公平”和“效率”原則達到辯證統一。

3.加快養老保險法制化進程,對基金實行動態、嚴格監管

1980年,智利制定的《養老保險法》對于智利的養老保險制度改革起到了積極的促進作用。在我國有關的法律還不夠健全,與智利等發展中國家相比有一定的差距。因此,應加大投資立法的力度,健全法律、法規,形成統一的法律體系,引導養老保險走向法制化軌道。在法制不健全的情況下,我國更應該對基金的運營和管理進行監督,成立專門的養老基金監管委員會,對政策、監管辦法、公司運營資格審批等方面進行動態的監督,政府只負責對養老保險基金的宏觀調控而不再直接干預。此做法效仿了智利的成功經驗,只有通過動態的監管,才能防止監管的脫節,有力地保障了改革目標的實現。另外,還要加大普法宣傳力度,讓法律深入人心,引導民眾積極參與法制建設。

4.建立個人賬戶,確保養老金保值增值

現收現付的養老金制度帶有“平均主義”的性質,導致一些人形成依賴心理,失去公平性,削弱責任意識,而且會出現入不敷出的“赤字”、“空賬”現象。建立個人賬戶,強制儲蓄,能夠增強公民的責任感和主動性,體現了效率優先的原則,補充資本市場資金短缺的缺口。養老保險基金保值和增值的唯一途徑就是把基金進行有效的投資,但我國目前基金的運轉效率不高致使回報率不高。所以,要完善和開放資本市場,使基金多渠道運轉。另外,通貨膨脹率也是影響基金保值、增值的一個重要因素。政府要發揮在市場經濟中宏觀調控的職能,控制通貨膨脹率,確保基金的回報率,穩定經濟發展。