完善國有企業內部控制的探討

趙 璐

摘要：2008年6月28日，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制基本規范》（以下簡稱基本規范）。基本規范自2009年7月1日起先在上市公司范圍內施行，鼓勵非上市的其他大中型企業執行。我國國有企業很多都是上市公司，必然將起到實施基本規范的帶頭作用，另外，要實現國有企業全面風險管理的目標，就必須要加強其內部控制建設。關鍵詞：國有企業；內部控制；建議中圖分類號：F276.1

文獻標志碼：Ａ

文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００9）14－０022－03內部控制是現代企業管理的一項重要手段，是企業防范風險、實現經營目標的重要舉措，在企業發展中具有十分重要的作用。近些年來，國內的中航油、三九集團等事件的發生，暴露出我國國有企業內部控制仍存在一些重大缺陷，從而引起了政府部門的高度重視。2006年6月6日，國務院國有資產監督管理委員會頒布了《中央企業全面風險管理指引》，明確提出要在國有企業內部開展全面風險管理工作，而內部控制正是全面風險管理的重要組成部分，是全面風險管理的主要工具和手段。一、加強國有企業內部控制的必要性內部控制作為一種有效的現代管理技術在企業中得到了迅速發展和廣泛應用，通過基本規范的定義可以看到，建立適當有效的內部控制不僅是企業科學管理的要求，也是法律的要求，更是企業為應付所面臨的風險而權衡成本與效益最小化控制成本的選擇結果。（一）維護國有企業資產安全的重要保證隨著我國市場經濟地位的確定，國家針對國有企業的整體狀況，出臺了一系列舉措：拍賣中小型國有企業重點扶持大中型國有企業的發展，在國有企業中引入外國資本和民營資本的入股，規范國有企業的管理體制，支持企業上市。在這一過程中，由于一些國有企業沒有完善的內部控制制度，出現了一些問題，給企業和國家造成了重大的損失。所以說，在當前國企改革的關鍵時刻，完善國企的內部控制制度可以有效維護國有資產的安全，杜絕國有資產的流失。（二）是完善企業治理結構的迫切要求在建立、完善社會主義市場經濟體制的過程中，由于出現了大量經濟犯罪案件，其中不少案例與單位內部會計的監督不力，控制和管理弱化緊密相關。中航油新加坡公司盡管制定了較為完善的風險內部控制制度，但由于管理層的肆意違反，導致內部控制行同虛設。這些案件的發生與企業內部控制及會計基礎工作薄弱有一定關系。加強和完善國有企業的內部控制制度，促進完善國有企業治理結構，推動經營管理制度化、規范化、提高重大經濟決策的科學性和透明度，在完善社會主義市場經濟體制過程中，更具有重要性。（三）對建立懲治和預防腐敗體系有重要意義中央紀委五次全會和中共中央印發的《建立健全教育、制度、監督并重點懲治和預防腐敗體系實施綱要》指出，要加強對權力行使的制約和監督，強化內部制約機制，對重大項目安排和資金的使用，須由領導班子集體作出決策，要健全國有資本投資決策和項目法人約束機制，實行重大投資項目論證制和重大投資決策失誤追究制。對出現重大決策失誤，未履行集體審批程序和不按規定執行業務的部門及人員，追究相應責任。“重點監管”企業的權力部門，對銷售人員要加強監管。進一步加強和完善國有企業的內部控制制度，可以從源頭上防治腐敗。二、國有企業內部控制的現狀基本規范中將內部控制分為內部環境、風險評估、控制措施、信息與溝通、監督五大部分，筆者將從這五部分分別闡述國有企業內部控制的現狀。（一）內部控制環境不夠健康1.法人治理結構不完善，內部控制組織虛位經過努力我國正在完成國有企業的股份制改造，從形式上也逐步建立了股份制企業的治理結構。但是結果法人股的最終股東基本上仍是國家股，使原廠長負責制的領導班子現在既是管理層，又進入董事會，治理層與管理層沒有相對獨立，致使國有單位產權主體嚴重缺位、權責不清，管理層不能受到治理層有效的監督，加強內部控制的受益主體模糊。2.內控機制不健全，執行乏力為了確保其指令被貫徹執行，管理層要制定各種措施和程序，一般包括授權和批準、職責劃分、設計和運用恰當的憑證、恰當的安全措施、業績評價和監督等。為了保證控制目標的實現，企業必須制定控制政策及程序，并予以執行，管理層必須確保其辨認并用以處理風險的行動已經有效落實。我國企業內部控制活動中最大的一個薄弱環節就是業績評價考核機制不夠健全、有效。由于沒有人去考核，而只是搞形式，走過場，其執行效果往往很差。無論制度多么先進、多么完備，在沒有有效考核的情況下，都很難發揮出它應有的作用。而且，整個內部控制的過程必須施以恰當的監督，并通過監督活動在必要時對其加以修正。目前，我國國有企業內部控制的監督很薄弱，管理控制的方法不夠先進，內部審計機構沒有起到應有的作用。有些企業的內審部門隸屬于財務部門，與財務部同屬一人領導，內部審計在形式上就缺乏應有的獨立性。（二）風險意識差由于社會經濟環境的變化，企業間競爭越來越激烈，企業經營風險不斷提高，來自于企業外部和內部的風險因素也越來越多，越來越復雜，如果對風險一味地采取接受的態度，不進行事前控制，終會有無法承受的風險，將經營推向失敗。從我國國有企業的現狀來看，大部分企業的風險意識并沒有提到應有的高度，更缺乏有效的風險管理和風險應對機制。（三）控制活動不夠全面，控制力度不夠一些國有企業的各個業務流程環節之間脫節，沒有總體的規劃，在重大問題的決策上沒有按照內部控制的要求進行集體決策，在沒有做嚴密的可行性分析的情況下進行決策。而且為了完成上級考核的任務，虛增收入；所以制定的內部控制制度也只是流于形式，沒有做到嚴格科學的管理，并且監督人員也未能真正獨立。（四）信息流通不暢，缺乏各層級之間的溝通信息和溝通也是企業成功運行內部控制的關鍵所在。一個良好的信息和溝通系統，也能促進企業建立良好的企業文化。有效的管理信息系統包括內部信息系統和外部信息系統，通過建立內部的管理信息系統，可以使企業及時掌握營運狀況和組織中發生的各種情況，及時為企業員工提供履行職責所需的各種信息，并且通過暢通無阻的管理信息系統，使得企業員工與員工之間，員工與領導之間能夠隨時溝通和交流，讓企業領導更多地從員工那里獲取基層的信息，更好地了解自己的員工，也使員工更好地了解領導的決策；通過建立外部的管理信息系統，能及時掌握企業所處的環境的變化，能有效地防范因外界的變化給企業帶來的風險。我國很多國有企業領導與員工之間的溝通渠道不暢通，領導負責制變成了領導說了算。出了問題以后常常是互相推卸責任，互相指責，最終不了了之，無法追究責任。（五）監督機制不完善，監督乏力企業的長遠發展，需要由獨立于企業經營管理的監督機構來檢察督促，以保證企業內部控制制度得以執行。主要表現為沒有一套科學的內部控制評價標準，沒有專門的專業評價機構。政府監督方面，大型國有企業主要靠國資委來監督，而國資委的力量十分有限。社會監督方面，會計師事務所雖然也對大型國有企業內部控制進行評估，但由于缺乏專業性和科學的標準，不能形成有效的監督。我國的企業內部控制研究與實踐落后于世界發達國家，我們應采取積極措施，從根本上轉變觀念，把握機遇、迎接挑戰，才能使我國的科學化企業管理事業穩步向前發展。可以通過以下幾方面來完善我國國有企業內部控制，提高國有企業的經濟效益。

三、改進和完善我國國企內部控制的若干措施

（一）制定專門針對國有企業的內部控制標準體系鑒于國有企業自身在所有權和經營目標上的特殊性，以及多年來特殊管理體制下形成的內控難點問題，如果能夠制定專門的國有企業內部控制標準，將對國有企業統一認識、規范管理，有的放矢地建設、完善和執行內控制度起到十分積極的推動作用。這一標準體系應突破企業財務會計的范疇，涵蓋企業管理的各方面內容，形成一個風險防范的框架，并與《中央企業全面風險管理指引》的內容相銜接，進而從整體上加強企業的內部管控和監督。同時，這一標準也要與我國的國情與國有企業的特點相結合，強調實用性和可操作性。考慮到當前國有企業發展程度不一，計劃經濟的管理觀念殘留較多，內部控制建設的水平整體偏低的情況，如果制定嚴格的標準，會由于缺乏實施的條件而被擱置。因此，應當確定一個合適的內部控制標準，合理保證內部控制目標實現的一些基本原則和要求，以及相應的考核指標和辦法，并要求企業嚴格按標準執行，以保證標準實施的效率和效果。

（二）規范和完善法人治理結構在國有企業內部完善法人治理結構必須做到職責清晰、相互制衡，要明確董事會、監事會和管理層的職責，使決策系統、管理系統和監督系統各司其職，有效制衡。首先，要做到董事會成員與管理人員分開，董事長不得兼任總經理。同時，聘任具有專業知識和管理經驗的人員擔任獨立董事，以加強對企業管理層的監督。其次，要強化監事會的獨立性，在設置上保證監事會與董事會平行的地位，在人員構成上也要避免受制于董事會的狀況。另外，要注意處理好企業黨組和法人治理結構間的關系。黨組的職能主要是決策企業的方向性問題，尤其是關系到企業的政治責任和公共責任方面的問題；履行人力資源控制職能，體現黨管干部原則，從政治素質和道德品質的角度對企業管理人員進行選聘和考核；同時，履行對企業經營管理的部分監察職能。企業應制定規范的黨組決策范圍和決策程序，使黨組與董事會、監事會、管理層權責清晰、協調運作。

（三）理順集團與下屬企業公司間的關系目前，許多國有企業下屬企業非常多，企業組織結構比較復雜，因此，首先需要國有企業理順產權結構，健全母子公司管理體制，合理設置管理層次。集團公司應通過外派高管、內控審計、業績考核等一系列切實可行的方式加強對下屬企業的管理。在內部控制系統建設中，應強調標準化和集中化管理，加強集團公司的主導作用，由集團公司自上而下建立公司的內控政策與程序，形成集團統一的內控標準和手冊，并要求整個集團內的分、子公司都要照章執行。同時，要明確集團公司及下屬單位在內部控制中的職責定位，建立起上下銜接的內部控制體系。

（四）提高企業管理水平改變原有的管理習慣，采用科學的管理體系，提高決策的速度和應對市場變化的能力。尤其在人力資源管理方面，要改變原來的行政任命的方式，提高人員錄取的透明度，廣泛采用向社會公開招聘等方式，選拔優秀人才來承擔企業的管理工作。同時，要建立起良好的獎懲機制，一方面通過設定一系列的獎勵機制，可以使員工利益與企業利益相聯、與個人努力掛鉤，提高激勵的有效性，另一方面也要加強考核，并將考核結果與獎懲掛鉤，做到壓力與動力相結合，這樣不但能提高員工的工作積極性，同時也能夠從根源上消除各種舞弊行為，并最終達到內部控制的目的。