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胡 純 鄭先勇

摘要:地方保護主義是一種普遍的區域壟斷現象,該現象對于我國市場經濟的發展及全國統一大市場的形成產生了消極的影響。以反壟斷法為視角分析了地方保護主義的本質、成因和危害,并對利用反壟斷法規制地方保護主義問題進行了思考,進而提出了相應的對策。

關鍵詞:反壟斷法;地方保護主義;法律規制

中圖分類號:F038.2

文獻標識碼:A

文章編號:16723198(2009)20005401お

所謂地方保護主義是指為了維護本地方集體利益不惜損害本地長遠利益或其他地方利益的思想或做法。地方保護主義實質上是一種壟斷行為,它損害了社會整體利益、破壞了公平自由的競爭秩序,阻礙了市場經濟的健康發展。因此,如何通過反壟斷法對其進行規制具有重要意義。

1地方保護主義的成因分析

1.1權力的下放

改革開放以來,政治體制的改革使地方政府的權力發生了變化,經濟權和決定權的加大。地方政府為了維護本地利益,對市場和企業進行干預,并爭取對本地有利的中央政策,對不利于本地利益的中央政策則找借口拒絕執行。利益的驅動和約束機制的欠缺直接導致了地方保護主義的表現。

1.2制度的欠缺

當前干部考核制度更注重干部的業績,地方干部業績的最重要的考核指標之一就是經濟發展狀況。曾有學者運用委托代理的模型,對中國20世紀80 年代和90年代初期的28個省(不包括海南和西藏)的數據進行了實證分析,其結果表明地方干部的晉升與各省的經濟發展狀況之間具有較高的正相關性。地方領導干部為了晉升,專注于推動國內生產總值的增長,通過各種方式維護本地利益,加劇了地方保護主義的產生。

1.3法律法規的不健全

盡管一些法律法規對地方保護主義也做出了規定,然而這些規定比較模糊且缺乏可操作性。此外,各地方人大都具有一定的立法權,在利益最大化動機的驅動下,地方政府可能會依據地方利益的需要制定一些違背全局利益的立法,這就為地方保護主義的盛行提供了法律保障。

1.4職能轉變不足

地方政府的職能未進行合理轉變。經濟體制的轉變必然要求政府職能的轉變,在市場經濟條件下,地方政府應由對生產經營進行直接管理向提供公共服務轉變。然而在由計劃經濟向市場經濟轉型的過程中,地方政府過度地干預市場和企業,政府職能轉變不到位。其中的突出代表就是地方政府為了不損害本地利益,憑借行政和法律手段,幫助部分低效的國有企業打擊其它企業,削弱其他企業的競爭力。

2反壟斷法的理論內核

2.1反壟斷法的根本價值取向——社會整體效益

社會整體效益作為反壟斷法根本價值指的是在反壟斷法在實施的過程中所獲得的符合社會整體需求的效果。該概念包括以下屬性: 首先,效益的廣義性。這種廣義性指的是效益包括的面很廣,不僅包括經濟效益,同時也包括道德、文化、政治等方面的有益性的效果;其次,效益的社會性。國家通常是代表整個社會,所以,對國家的有益效果通常是社會整體效益的主要表現,尤其是要在實質上滿足既是立法者又是統治階級的預定目的和需求。但是國家效益并不完全等同于社會整體效益,國家效益與社會整體效益也不完全協調一致,社會整體效益的實現并不一定意味著國家效益的實現,國家效益并不一定意味社會整體效益的實現。反壟斷法作為一種維護這會整體效益的社會法,更側重于保護社會主體(社會全體成員或反壟斷法調整對象中的一切組織和個人)的利益。再次,效益的整體性。效益的整體性意味著不論在立法實踐中還是在司法實踐中,社會整體效益關系全局并具有戰略性意義,反壟斷法始終以社會整體效益為出發點和最終歸宿。

2.2反壟斷法的基本價值取向——自由競爭秩序

競爭秩序作為反壟斷法的基本價值,包含著以下內容:第一,自由。自由資本主義時期各國崇尚古典經濟學派提出的沒有政府干預的自由競爭思想。但是,現實中的市場主體為贏得競爭中的優勢和利潤的獨占權傾向于壟斷化,使得壟斷成為自由競爭環境的破壞者。在此背景下,反壟斷法也應運而生,其目的之一是構建和維持以自由為核心的市場競爭秩序。第二,效率。效率意味著指對付出的回報是正比例的。反壟斷法關注的是應創建和維持何種競爭秩序以使達到最優的社會資源配置或最大化的經濟效率。這有利于維護介于完全競爭和完全壟斷之間的壟斷競爭,壟斷競爭秩序是一種貼近實際的次優競爭秩序,較之完全壟斷或寡頭壟斷,效率更受關注。第三,公平。與初始的假設相反,市場機制也有不完善的地方,這會導致壟斷力量或生產的外部性,從而影響收入分配的公平和公正。

3利用反壟斷法對地方保護主義進行法律規制

(1) 完善反壟斷法,大力規制容易滋生地方保護主義的行政權力。地方保護主義誘因之一就是將行政權力經濟化。因此首先要規制行政權力。一方面在反壟斷法中明確規定哪些是禁止性的政府濫用權力行為。另一方面進一步確立政府的行政權是非贏利性,減少其經濟色彩。地方行政權力源于憲法和法律的授予,是國家總權力的構成部分,而不是其私有的權力,因此要界定行政權在市場活動中的運行角色。

(2)制定嚴格合理的地方保護主義責任制。以往的法律法規通常將地方保護主義行為的責任認定為行政責任,交由上級行政部門或有關機關進行行政解決,這對地方保護主義的行為難以起到限制的作用。對地方保護主義法律責任的認定應結合實際情況。如果地方保護主義違法行為的責任主體是實施違法行為的地方政府或授權單位,應由他們承擔行政責任。對應的,如果公務員個人濫用職權,做出地方保護主義行為的,且情節嚴重或造成的損害巨大,也應追究其法律責任。

(3)完善賠償救濟制度。有侵權損害的出現,就必須有相應的損害賠償責任的承擔。因為地方保護主義的實施主體是地方政府,所以地方保護主義的相關損害賠償應劃歸行政賠償的范圍內,由《國家賠償法》進行調整,除行政賠償外,地方保護主義的損害賠償還應包括民事賠償。因為地方保護主義的受益者往往是當地的某些經營者,因此應要求相關受益的經營者對受害者進行民事賠償,賠償額也應有所限制,即在收益者所獲取利潤或受害者的直接損失的范圍內。

(4)建立獨立的反壟斷權威性機構。確立和維護公平自由的競爭秩序的不僅需要實體法而且還需要相應的機構以保證其規定的有效實施。建立反壟斷機構應遵循如下幾個原則:首先,科學合理。設立反壟斷機構必須根據實際需要,進行科學論證,合理確定,簡單地讓某個或幾個機構行使反壟斷機構的職能是不合適且不科學的。其次,效率。這就要求反壟斷機構不能像一般行政機關那樣人員冗雜,而是要求運轉高效且人員精干。再次,獨立且權威。由于反壟斷機構面對的對象(通常是實力雄厚的大型企業或是政府部門)具有特殊性,這就要求反壟斷機構必須具有較強的獨立性和權威性,以保證其順利履行反壟斷職責。