現階段我國農村社會保障的缺失及改善措施

徐清照

[摘 要]現階段我國農村社會保障嚴重缺失，集中表現在：農村社會保障項目殘缺不全；已有的制度覆蓋面窄、保障水平低；非農產業農民群體成為城鄉社會保障體系建設的盲點。今后，健全農村社會保障體系需要加快農村各項社會保障制度建設；強化政府在農村社會保障體系建設中的財政、立法和監管責任；積極推進社會保障基礎設施建設。

[關鍵詞]農村社會保障 制度建設 政府責任 基礎設施

一、我國農村社會保障缺失的主要表現

目前，小范圍內實行的農村社會養老保險和普遍推開的新農合、農村低保、五保供養以及臨時性的救災救濟和優撫安置是農村基本的社會保障項目，與城市相比，農村不僅缺少工傷、生育、失業等社會保障項目，已有的保障項目也因覆蓋范圍小、保障水平低，難以發揮應有的保障作用。

拿農村社會養老保險來說，雖然20世紀90年代初開始在山東乳山等地試點，但由于政府不拿錢，集體補助又常常落空，所以，很多地方社會保險實際演變為“個人儲蓄保險”。再者，由于當時設立的交費標準很低，1月2元~20元不等，所以，參保人員現在領取的養老金數額很低。這是老農保對農民缺乏吸引力的重要原因。1997 年參保農民曾高達8000 多萬人，到2007年只有5171.5萬人，[1]約占農村人口7％。[2]近年來，浙江嘉興、山東青島、煙臺等地開始建立有地方政府財政投入的新型農村社會養老保險。但從目前看，社會養老保險還難以承擔起對農民的養老保障作用，絕大多數農民養老仍不得不依靠個人和家庭。

再看2003年之后我國著力推進的新型農村合作醫療制度。截止2007年底，2448個縣（市、區）開展了新農合制度建設，7.3億農民參加了新農合，參合率達85.7%。[3]新農合制度雖然部分解決了群眾就醫問題，但其制度缺陷也較明顯，首先，其籌資水平較城鎮職工醫療保險明顯偏低，大多數地區參合農民的籌資水平不過100元左右，而城鎮職工每人年均醫保繳費一般都在1000元以上。無論是報銷的比率還是享受的醫療服務，城鄉差距都是很大的。其次，由于新農合和新農保統籌層次很低，其基金籌集在很大程度上依賴地方政府，不僅使社會保障基金的互濟性功能難以充分發揮，而且加重了地方政府的財政壓力。

就農村低保制度來說，截至2007年底，已有3566.3萬農村居民享受到低保，但各地低保標準從幾百元到幾千余元不等，差距較大。2007年農村最低生活保障人均補差38.8元/月，[4]只相當于當年農民人均純收入(4140元)的10.7%。

我國相當一部分農民工和失地農民陷入社會保障的真空地帶。目前，農民工養老、失業、醫療、工傷、生育保險參保率分別為33．7％、10．3％、21．8％、31．8％、5．5％，而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險的參保率更低，分別為2．9％、3．1％和5．1％。城鎮“低保”網也沒有向農民工張開，部分農民工享有的少量醫療救助，一旦離開單位，救助隨之解除。[5]

二、健全和完善農村社會保障體系的主要措施

（一）加強農村各項社會保障制度建設

1．完善農村已有的各項社會保障制度

一是整合低保制度。在逐步建立科學的低保標準調整機制和低保對象確認和動態管理機制的同時，繼續擴大低保覆蓋面，并將現有的農村最低生活保障、五保供養、特困救助、災害救助等政策統一整合為一個制度，以解決貧困農民“生有所靠”的問題。

二是完善新農合制度。要從提高籌資標準、調整籌資模式、提高統籌層次、推進新農合與城鎮居民基本醫療保險制度銜接、加強基層衛生基礎設施建設、健全醫療衛生服務體系等方面完善該制度。

三是進一步完善農村優撫安置制度。在盡快修改相關法律法規，調整退役士兵安置政策的同時，可通過建立優撫安置基金會、優撫安置勞務介紹所、優撫醫療中心等具體措施解決優撫對象融資、就業、醫療等方面的問題。

2．推進農村社會保障新制度建設

一要抓好新型農村養老保險試點。下一步，應本著經濟發展水平不同，參保農民群體不同，參保方式和政府補貼力度也有所不同的原則加快擴大試點。二要解決農民工和失地農民的參保問題。分類解決失地農民和農民工的參保問題。三要建立城鄉居民老年津貼制度。需要設計一種非繳費型的、由政府財政支持的城鄉居民老年津貼制度，幫助他們解決老有所養的問題。

（二）強化政府在農村社會保障體系建設中的財政、立法和監管責任

1．加大政府對農村社會保障的投入力度

國際經驗表明：農村社會保障體系建設離不開財政支持。長期以來，我國對農村社會保障的投入比例極低，1991－2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為1．5%，已經達到某些發達國家20世紀70年代的社會保障水平，而農村只有0.18%，城市人均享受到的社會保障費用支出是農村的90倍之多。[6]解決問題的關鍵，是要盡快把經濟建設型和養人型財政，向公共服務型財政轉變，并按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，加大對農村社會保障的投入力度。

2．建立健全農村社會保障法律法規體系

首先，全國人大常委會應盡快制定《農村社會保障法》，就農村社會保障應遵循的原則、主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目的標準、社會保障的監督、法律責任等做出明確規定。其次，國務院根據《農村社會保障法》，制定《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》、《農村社會救濟工作條例》等，使農村社會保障的法律規定具體化，增加可操作性。再次，各地可根據當地情況，制定相應的地方性法規或規章，就地方財政撥款支持額度和增長比例，保險機構設置、資金的籌集、管理和發放等作出具體規定，確保兌現。

3．進一步理順農村社會保障管理體制

目前我國農村社會保障的現狀是條塊分割、多頭管理、各自為政。完善農村社會保障現有管理體制，應注意以下幾點：一要在現行幾大農村社保事務主管部門橫向分工基礎上，建立各部門之間的有效協作機制，使各部門之間相互支持、協調配合。二要突出財政和審計部門在農村社會保障事業發展中的積極作用。主要途徑是把農村社會保障收支全面納入國家預算，使農村社會保障資金撥付、收繳和支付實現制度化、規范化。審計部門是國家財經法紀的維護者，也是農村社會保障健康運行的必要保障。三要在組織管理農村社會保障過程中，發揮農業部門的積極性。[7]

參考文獻

[1]鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略》，人民出版社，2008年，第156頁

[2]根據中華人民共和國國家統計局《2007年國民經濟和社會發展統計公報》公布的2007年農村人口測算

[3]數據來源：《2007年國民經濟和社會發展統計公報》，載于國家統計局網站

[4]數據來源：《2007年民政事業發展統計報告》，載于民政部網站

[5]李君如 吳焰等：《建設中國特色農村社會保障體系》，中國水利水電出版社 2008年11月版，第61頁

[6]楊翠迎：中國社會保障制度的城鄉差異及統籌改革思路，浙江大學學報（人文社科版）2004年第3期

[7]李君如 吳焰等：《建設中國特色農村社會保障體系》，中國水利水電出版社 2008年11月版，第15頁