公共產品生產與社區空間治理

趙衡宇　方茂青　武文婷　邵　文

[摘 要]社區空間具有社區公共產品屬性，是社會公共領域的具體體現。現實的社區空間生產管理模式已成為公共產品供給的瓶頸，必須對社區空間產品的公共性進行區分和分類控制，明確不同主體的權責利關系，強化政策治理，才可能實現空間的公平。

[關鍵詞]公共產品 社區空間 空間治理

公共物品具有三個共同特征。即排他的不可能性、非競爭性、外部性。非排他性是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有。非競爭性是指一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費，受益對象之間不存在利益沖突。“外部性”也稱外在效應或溢出效應，主要是指一個經濟主體的活動對旁觀者福利的影響，其影響是外在的；如果帶來的是福利損失，稱之為“負外部性”；反之，如果是福利收益，則稱之為“正外部性”。

按照公共產品的影響特征，公共物品的公共性程度越高，保障其充分供應就越重要。不同的公共物品， 其公共性會有很大的不同。如果只是對于小規模人群具有公共物品性，即所謂的俱樂部物品。如果一種公共物品只是對于一定區域人群具有公共物品性，那么它就是區域性或地方性公共物品。社區公共產品通常是指在城市社區內，面向城市居民、社區成員以滿足居民生活和工作上的各種需求的勞務服務，是一個特定地域社會的公共產品。公共性具有多個層次，布坎南指出，現實社會中大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的“準公共產品”或“混合商品”[1]。正是因為這種多重性，才使得社會成為一個生產公共物品的多重結構。從權屬的角度可粗略劃分為社會空間產品、社區公共空間產品和私有空間產品的概念。社會空間產品為城市居民服務。

一、社區空間的生產現狀

市場經濟改革以來，社區公共產品生產逐漸走出了政府包辦的服務模式， 向著社會化、產業化方向發展， 但在體制轉型中存在很大問題，表現為：私人物品的供給機制和公共物品的供給機制很不平衡。私人產品過剩，公共產品短缺加劇，社會管理缺位。現實的社區公共產品供給及生產模式不能適應居民對公共產品需求的不斷增長。

住房產權商品化以來，住宅成了社區內最重要的私人物品。居住社區內部空間通常屬于小區全體業主。無論從社區空間形態以及背后支撐的社區公共服務，社區建設影響到的大多只是小區內部的居民。政府把對社會資源的配置職能讓位給市場，在當前的住居開發背景下，為提高物業價值，強調設施獨享性、小團體利益和所謂安全問題等建造圍墻，采取門禁社區形式，聘用保安和物管隔離。同時，由于公建配套體制的不完善、開發商出于投機目的，住區公共設施空間常常被商業化蠶食和異化，提高“服務的收費標準”，更多面向“精英”階層，成為非大眾化空間。這也證實強勢個人或集團可從更大的社會中脫離開，通過為公共空間設置障礙、門檻，達到競爭的目的。其次在不同社區之間的公共資源分配格局上惡性競爭。注重內部的成本與收益最優，而忽略了社會成本，就會產生負面外部效應。由于社區公共設施、公共空間的規劃，各種福利指標均分配在社區內部，沒有政府的干預，就不會充分考慮帶來的外部效益，從而導致在保障公共利益方面的市場失效。在亮麗的門禁社區之外、社區之間的地帶常常無人顧及，規劃失控，建筑公共服務及基礎設施不足， 街道不安全感加劇等。

二、社區空間生產與管理體制問題

多主體角色不清、功能錯位已成為社區公共產品供給的瓶頸，公共物品與私人物品一樣，在生產活動中都是具有競爭性的，與其它物品的生產競爭稀缺的資源。首先，公共物品與私人物品之間的競爭，例如社區公共活動室縮水變為開發商的商鋪出售。然后，不同公共物品之間的競爭、以及惠及不同群體的不同公共物品之間的競爭，如社區里有限的公共用地是建公用停車場還是公用綠地，也指向不同的惠及人群。由于當下社區“公共產品”的界定不夠清晰，社區公共產品面向的常常是籠統的居民群體概念，服務于少數權利集團的樓堂館所的建設，紛紛搭乘“公共利益”快車，而面向多數人的基礎設施等卻很少及時配建。

公共物品由于具有很高的公共性程度，因而在其生產體制上更需要政府的控制協調，才能得以保障，而社區公建配套產品中所謂“誰開發、誰配套、誰建設”的配套方式，忽略了不同性質產品的供給特點以及不同社會主體之間內在的利益差別，必然造成種種不合理現象。由于很大一部分公共服務設施為公益性質， 而服務范圍往往超過開發商開發范圍， 公建配套產生的大量外部效益無法轉化為開發商的利潤。作為市場化的開發企業，開發商與政府和公眾在利益目標上存在差異是必然的。因此，在缺乏有效監管的條件下， 開發商必然會“利”字當頭，公共設施的不當建設是難以避免的[2]。

社區空間的使用與管理模式也沒有和社區公共產品的理應有的權屬關系對位。對社區空間的使用模式很大程度上是由物業管理公司和居委會所規范的。理論上業主可以根據自己的意愿決定管理物業的模式與管理者， 但實際物業公司早已被房地產企業選定并把持住。國內物業管理公司其服務的源動力在較長時間內更多的是解決開發商遺留下來的問題。同時物管公司定性為企業，為了獲取利潤收取高額的物業管理費，無視社區空間的公共服務，常常與業主利益相矛盾。而業主委員會發展緩慢，自治和維權過程艱難，在社區空間使用、維護、經營管理上，公共性遲遲得不到應有的歸屬。

三、社區空間相關公共政策治理的探討

要改變當前居住區公共空間和服務設施建設中的混亂現象，關鍵是明確不同主體公共產品的權、責、利關系，重新規范社區空間建設中出資者、操作者以及受益者之間相互關系。市場會彌補可經營性公共產品的缺失，而公益性公共設施則必須在政府引導、控制和監管下方能得到較好實施，同時對于社區空間競爭外部性的辦法引入干預，對造成負外部性的個體征稅，而對生產正外部性的個體給予適當的補貼。例如對于開發商提供更多高質量的公共空間予以補貼，鼓勵社區公共空間的優化生產，從而刺激公共產品的多元供給。

公共產品的流失證明了公共政策治理的必要性。經濟體制改革帶來了社會階層的分化和利益的多元化，對公共產品的需求也呈個性化、多樣化。面對分化的利益空間，公共政策具有極大的調節使命，加強社區自治功能，才能從根本上改變公共空間受政治權力和商業利益支配的現狀。社區空間的建設影響到廣大居民的切身利益， 而其決策過程兼有技術性和政治性的雙重特性，是當地居民經濟社會能力及價值取向的體現，是以公共投資的途徑進行的財富再分配過程，需要以社會福利的形式保證公平。其物質要素包括容量、服務半徑、可達性、可用性等。從具體技術操作上，需要介入空間的參與性、共享程度等指標來反映公平性。同時也必須體現在私有空間的某些必要限制方面。如樓盤建設中應少建圍墻，封閉性管理的空間單元不宜過大，必須提供社區與外部使用的公共空間等等，避免負面外部性的產生。居住環境的控制不僅包括空間的轉變，管理上也必須作細化合理的規范，強化業主責任關系，如果公眾使用不當，業主和社區主體有權利干涉、處罰等。

參考文獻

[1]James M。Buchanan.An Economic Theory of Clubs.Economic，1965.32 (February)

[2]楊震，趙民。論市場經濟下居住區公共服務設施的建設方式[J]城市規劃，2002，(05)