我國農村金融體系改革及評價

劉羽平 何躍飛

[摘 要]改革開放以來,我國對農村金融體制進行了四輪重大改革,四輪改革重點各有所不同,第三輪改革主要是針對農信社的改革,對農村金融并未帶來顯著的改變。第四輪改革主要是放寬農村金融準入條件、放松對民間金融的管制,但進展緩慢。

[關鍵詞]農村金融 改革 農村信用社 民間金融

一、改革回顧

1978年開始的農村金融體制改革,經歷了四個階段復雜的政策演變,但始終保持著自上而下、政府主導、強制性、漸進式的改革路徑,農村經濟主體信貸需求難的核心問題始終無法得到根本上的解決。

(一)1978年-1993年:重建農村金融體系

三十年前,中國的改革之路自下而上從農民分田到戶開始;與其同步的農村金融改革選擇了自上而下的道路,從恢復中國農業銀行起步。

隨著包產到戶的實施,2億多農戶從人民公社和生產大隊的體制下逐步解放出來,重新成為農村經濟主體,農村金融的交易對象一下子由原來的2.6萬個人民公社突然變成了2億多個農戶,原有的城鄉合一、動員儲蓄的金融機制無法適應這種變化,重新構建單獨的農村金融機構成為必須。于是,以恢復農業銀行為標志的第一次中國農村金融改革拉開帷幕。

脫離了人民公社時期政社合一體制的農村信用社找到了新的婆家,成為農業銀行的基層機構,走上了“官辦”的道路,這與改革的初衷并不一致。

1984年8月,國務院轉批《中國農業銀行關于改革信用社管理體制的報告》,提出把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織,恢復“三性”,即組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性。

事與愿違。實行經營責任制后,農信社的實力得到明顯增強,存貸業務占當時農村金融市場的六成以上。但由于其“官辦二銀行”的行政色彩日趨濃厚,恢復“三性”成為一紙空文1984年農信社的存貸比例為0.41,到了1996年下降為0.22,農信社從農村“抽血”的局面已經初步形成。

正規金融提供的金融服務遠遠不能滿足農村融資的需求,非正規的民間借貸找到了生存的空間。當時的中央政府對其采取支持的態度。1981年5月,國務院轉批《中國農業銀行關于村借貸問題的報告》,肯定了民間借貸的作用。

1984年,河北康寶縣蘆家營鄉正式建立了中國第一個農村合作基金會。由此開始,農村合作基金會呈星火燎原之勢在全國各地迅速發展。其操作上的違規和監管上的缺失,為上世紀90年代末的農村金融風波埋下了隱患。

(二)1994年-2002年:“三駕馬車”偏離農村

在中國農村金融第二輪改革中,“三駕馬車”的政策設計意圖曾給改革的實踐者和農民帶來無限美好的期望。

1994年4月,中國農業發展銀行成立,承擔從農業銀行剝離出來的政策性金融業務,由此被賦予了政策性農村金融的使命。中國農業銀行則開始向國有商業銀行轉型。

這一輪改革的核心是要把農村信用社從越走越遠的“官辦”路上拉回來,重新賦予“民辦合作金融”的性質。

1996年8月,《國務院關于農村金融體制改革的決定》明確要求,農信社與農業銀行脫離行政隸屬關系,由中國人民銀行監管,逐步改為“由農民入股、有社會民主管理、主要為社員服務的合作性金融組織”。

至此,農村金融“三駕馬車”的基本框架已經構建。按照改革的設計意圖,中國農業銀行發放商業性貸款,農業發展銀行發放政策性貸款,農村信用社則按照合作制原則發放小額農戶貸款,形成商業金融、政策金融、合作金融三位一體、分工合作、符合農村融資需求的金融體系。

上世紀90年代后期,國有商業銀行在逐利動機下紛紛逃離農村,中國農業銀行也開始“洗腳上田”,逐漸撤并基層分支機構,悄悄地退出農村信貸市場。

郵政儲蓄是唯一遍及中國縣鄉的金融機構,他們為農民提供存款、匯兌等基本金融服務,但長期以來“只存不貸”,被稱作從農村吸虹資金回流城市的主渠道。

于是,農村信用社成為農村金融的“主力軍”,甚至被賦予支農的政策性職能,農村金融業呈現出“一農支三農”的難堪局面。

在這輪改革期間,最大的震蕩莫過于上世紀90代末暴發的農村合作基金會風波。1997年亞洲金融危機爆發后,農村合作基金內部矛盾表面化,各地普遍出現擠兌風潮,危及農村社會的穩定。

1999年1月,國務院下令全國統一取締農村合作基金會。中央政府對民間借貸的態度也由此發生了180度的轉變,非正規金融受到嚴厲打壓,逐漸轉入地下。

(三)2003年-2005年:農信社改革

正規農村金融“三駕馬車”的改革設計走到了盡頭,農村信用社成為唯一還堅守農村信貸市場的正規金融機構,自然而然地擺脫了前兩輪改革中配角的角色。第三輪改革的重點落在了農信社身上。

2003年6月,《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》公布,正式開啟了第三輪農村金融改革的序幕,從江西、山東、浙江等8個省市試點向全國擴展。

農信社的新一輪改革取得了突破性的進展,逐步形成了農村商業銀行、農村合作銀行、縣級農信社統一法人、縣鄉兩級法人等多種產權制度。2004年,全國農村信用社在整體虧損10年后,首次實現盈利。

2007年8月,海南省農村信用社聯合社掛牌,這是我國最后一家掛牌開業的省級聯社。

(四)2006年至今:農村金融改革破冰

2008年4月,中國第一個官方性質的格萊珉模式小額信貸項目試點在海南省瓊中縣悄然上路。這個專門為農村貧困婦女提供小額貸款的項目,完全移植了孟加拉國鄉村銀行的成功理念。2006年12月,銀監會發布《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》,首次允許產業資本和民間資本到農村地區新設銀行,并提出要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類金融機構。開放農村金融市場的政策意圖十分明顯,被金融業界稱作第四輪中國農村金融改革破冰之舉。

2007年3月1日,中國第一批四家農村新型金融機構掛牌成立,他們是吉林省盤石融豐村鎮銀行、吉林東豐誠信村鎮銀行、四川儀隴惠民村鎮銀行、四川儀隴惠民貸款有限責任公司。3月9日,中國第一家全部由農民自愿入股組建的農村合作金融機構百信農村資金互助社在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業。

2008年,試點范圍從6個省(區)擴大到全省31個省(區、市),一系列扶持和規范新型農村金融機構的政策文件出臺。來自銀監局的數據顯示,到去年年底,新型農村金融機構數量將超過100家。

隨著農村金融市場準入門檻的放寬,中央政府對民間金融的壓制也開始出現松動。早在2005年,央行在五個省市推動只貸不存的小額信貸公司試點,意在引入競爭和推動民間金融的正規化。2008年9月26日,原中國人民銀行副行長吳曉靈表示,倍受金融界關注的《放貸人條例》已經制定完成,即將提交國務院法制辦。

二、改革評價

80年代以來,對農村金融體制所做的三輪重大改革,從總體上看,三輪改革中,改革模式可分為增量改革與存量調整。增量改革包括重組中國農業銀行、建立中國農業發展銀行、農村合作基金會的建立及郵政儲蓄的建立。存量調整包括中國農業銀行的商業化改革、農村合作基金會的關閉與2003年開始的以明晰產權和完善經營管理體制為中心的農村信用社改革。

第一輪改革延續多年,這次農村金融體制改革適應了農村經濟發展的要求,呈現出農村金融與農村經濟的良好互動關系。若以1980年為基期,1980-1993年間,農行和農信社存款增加了18.7倍,年平均增幅達25.7%;貸款增加了15.6倍,年平均增幅24.1%。農村社會總產值增加了12.3倍,年平均增幅22.1%。農村經濟的發展為農村金融業發展提供了良好的環境。農村金融機構通過籌措與運用資金,支持了農村經濟發展,并且體現了“金融先行”的特征。

第二輪改革:意圖建立起三位一體的農村金融體系。新的農村金融體系,構建了三位一體的符合農村融資需求的金融體系。但是,實際運行的結果卻與政策意愿大相徑庭,農村資金供求矛盾反而日益突出。農民的消費性金融需求幾乎不可能再從正規金融體系中獲得滿足,農業生產性金融需求也有了十分苛刻的貸款條件,農村基礎設施與公共服務建設的發展性金融需求也缺乏來自于大銀行的資金保證。正規金融供給的不足,必然由非正規金融安排來補充,于是民間借貸和各類合會組織興起,帶來了許多金融糾紛。各類基金會和部分農信社不能規范經營,金融市場尋租現象普遍,農民從農信社獲得的資金成本和高利貸有些類似。第二輪農村金融改革只是搭建一個三位一體的農村金融體系框架,初衷良好,但政策意圖并未達到。這些改革建立了一個初步的農村金融體系,但農村合作基金會的關閉,削弱了農村金融競爭,影響了農村信用意識覺醒,抑制了農村金融創新,農村民間金融出現灰色化、地下化的趨勢,農村經濟發展的后勁受到影響[1]。被要求向合作制方向發展的農村信用社面臨著多重角色沖突:合作性?政策性?還是商業性,農信社改革不知路在何方。

第三輪改革:下放農信社走向市場化。這輪改革是在資金富裕的大背景下進行的。20世紀90年代后期以來,全國金融系統存差不斷擴大,到2005年,存貸差達到9萬億元。在這種情況下,農信社的管理權下放給了地方政府。這輪改革是按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求,加快農村信用社管理體制和產權制度改革,把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股,為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構,充分發揮農村信用社農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用,更好地支持農村經濟結構調整,促進城鄉經濟協調發展。但是由于本輪改革的目標不是解決農村融資問題,而是解決農信社生存和發展問題,是一種自上而下的強制性制度變遷,是一個政府主導下的強制性制度變遷過程。強制性制度變遷,是一種非需求導向性的機制演進,其結果的一個重要特點是制度供給錯位和不足,并存在較為明顯的市場化的收縮效應[2](何廣文、馮興元,2004)。因此,農業資金投入短缺、農戶和農村中小型企業貸款難問題仍較突出,已有一定層次發展推進的中國農村經濟活動主體發展中的每一步,特別是正在推進的農業戰略性結構調整,均不同程度地感受到來自落后的農村金融體制的制約。與前幾次農村信用社改革不同,最新一輪改革不再強調合作制,而是強調要按照企業改革成功的模式,按照股份制和股份合作制的方式來改革農村信用社[3],注重農村信用社資本充足率等問題。在這次改革中,國家決定出資1 650億資金來化解農村信用社的歷史包袱,但這些資金是以可兌票據的形式分發到各地農村信用社的,這被謝平稱為農村信用社改革的期權理論,即中央銀行對農村信用社票據支持是一種期權,有一定的兌付原則,農村信用社改革必須要達到如下的一些標準,即產權明晰、資本金到位、治理結構完善,達到規定的資本充足率,之后中央銀行才對其予以兌付票據。按照謝平的觀點,最新方案具有重要的正向激勵的效應,有助于防止農村信用社改革過程中和改革后的道德風險[4]。銀監會2004年12月初的統計數據顯示:截至2004年9月末,先行試點的8個省市農村信用社(含農村商業銀行和農村合作銀行)資本充足率平均達到7.38%,比改革前的2003年初上升11.20個百分點;盈虧軋差后,實現利潤25.16億元。不過,扭虧為盈基本屬于短期性的政策刺激效應,因為一項體制性改革不太可能在這么短的時間內立竿見影[5]。農村信用社體制性問題沒有根本性地得到解決,扭虧為盈一方面是由于2004年農產品價格上升使得農民的還貸能力提高;另一方面是由于國家為使農村信用社脫困而投入了巨額的資金。李瑩星、汪三貴根據對部分欠發達地區農村信用社經營管理現狀的調查,認為,由轉貸行為所產生的虛假盈利制造了全行業扭虧為盈的假相[6]。在如此短的時間內農村信用社資本充足率大幅提高,基本上是地方政府采取行政措施的結果[7]。這些措施既有行政上直接的強制,如強制個人入股,也有以地方政府財政擔保的間接誘導,如為了吸引群眾積極入股,地方政府利用財政補貼來支撐股東分紅。地方政府的目的不是如何讓陷于困境的農村金融組織建立起有效運作機制或模式,而是通過滿足央行提出的標準,來獲取中央的資源。

此次中央政府的注資行動引發的是又一輪的政府間的金融博弈,最終結果只能是無功而返。其深層原因在于,以政府間的利益博弈為主線而展開的農信社行動無一例外地將農村金融的真正需求者置之事外,從而每次改革行動都注定淪為參與改革的金融利益各方瓜分改革利益的游戲[8]。既然各地方政府在農村信用社的資本金來源上起到主導作用,就有權力在對信用社的人事安排、規章制度設立等方面起主導作用。這樣,不管這些農村信用社能否發展,都不可能建立真正的現代企業制度及有效運作機制,反而可能會和以往的不少上市公司那樣,成為各地方政府的附庸。雖然設立省聯社有助于提高地方政府的積極性,又有利于明確權責,減少管理層次,加強經營管理,但把管理權交給省政府,也為省政府繼續干預農村信用社提供了理由[9]。把農村信用社管理責任交給省政府這樣的一個“經營者領導股東”的體制不符合公司治理中最簡單的道理,即權利與責任必須對等、努力程度與激勵必須對等以及投資收益必須與風險對等;省聯社可能因為“太大而不能倒”足以將國家“套牢”,迫使國家為其“埋單”;在省聯社的體制之下,信用社之間的競爭將被當作“家丑”來處理,信用社信息披露的選擇性將會更強;對民間金融的打擊力度由于省聯社的建立得到加強,民間金融和其他新的金融組織創新產生的難度將大大增加[10]。第三輪以農信社為主的農村金融體制改革,實際上已經承認了通過建立正規金融體系以解決農村融資問題思路的失敗,所以轉向了重點解決在改革過程中付出巨大代價的農信社的生存問題。新的農村金融模式自然也就擴大到農信社視野以外。

對于最新的一輪改革,茅于軾認為,中國農村金融改革自由、開放的大方向已經確定,但步伐還稍顯緩慢,新型金融機構的股東組成上要進一步放開。

杜曉山表示,《放貸人條例》正式出臺還需要一個過程,目前政策上需要突破的是盡快認可以公益性為目的、走商業化道路、只貸不存的民間小額信貸組織的合法性。

結論

從長遠來看,只有在充分考慮農村金融需求者的愿望而重新安排農村金融格局時,農村金融體制改革才會找到可行的出路。農村金融改革的關鍵在于促進農村金融的內生成長[11]。

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