健全政府集中采購制度　保障公共政策功能落實

林初寶

受國際金融危機影響，從2008年三季度起國內經濟增長明顯放緩,為“擴內需、保民生、促增長”，我國政府出臺10項措施，啟動4萬億經濟刺激計劃。這10項措施中，有9項皆與政府采購密切相關，政府采購保護民族產業、支持自主創新、扶持中小企業、綠色環保等公共政策功能被寄予了厚望。2009年第一季度國內生產總值同比增長6.1%，比2008年同期回落4.5個百分點，比去年四季度繼續回落0.7個百分點。從目前形勢看，今年要實現“保8”目標，推動我國經濟較快平穩發展，作為政府重要宏觀調控手段的政府采購公共政策功能必須不打折扣地落到實處。

政府采購以其龐大的交易規模，購買行為和購買資金的公共性，購買過程的高度組織性，以及對市場秩序建設的導向性成為各國家或地區政府宏觀調控的重要手段。尤其是在目前全球金融遭受重創的情形下，政府采購制度的公共政策功能日益凸現出來。這些公共政策功能能否在具體的政府采購活動中得到貫徹和落實，是實現政府采購宏觀調控目標的關鍵。

目前，我國實行的是集中采購為主，分散采購為輔的政府采購組織模式。按照《政府采購法》“管采分離”管理體制設置要求，政府集中采購機構是我國政府集中采購活動的法定執行機構；在具體的采購活動中，貫徹執行國家調節社會供求總量，促進產業、產品結構優化等各項公共政策功能，體現國家政策對經濟和社會發展的宏觀調控作用是政府集中采購機構的根本職責之一。

首先，政府采購政策功能能否有效發揮，與政府采購規模的大小密不可分。政府集中采購機構“變分散采購為集中采購、變零星采購為規模采購”，能充分發揮政府集中采購的規模優勢和規模效應，大大增強政府對經濟社會發展的調控力度，效果更顯著。如中央國家機關政府采購中心在信息類產品的采購中，加大對國內產品和民族企業的扶持力度，以網絡交換機和路由器為例，民族品牌所占采購份額從2006年的19%上升到2008年的37%。其次，與社會中介相比，政府集中采購機構是法定的政府采購執行機構，不以營利為目的，具備公共服務的屬性。政府集中采購機構通過依法集中采購行為，能有效防止政府采購當事人的一些不合理或者違法行為，維護國家和公共利益，實現政府采購的宗旨目標。如集中采購機構通過對采購計劃的審核以及各項規章制度的建立，規范采購人在政府采購活動中存在的指定品牌、指定型號、行政干預或誘導評標專家等不規范行為，約束供應商串標、圍標等不正當競標行為等，這些制約作用是任何社會中介機構不可替代的。另外，政府集中采購機構組織實施政府采購活動，使得監督的對象由多頭轉為單一，通過政府采購監管部門、審計、監察等全方位、多層次監督，既能有效防止腐敗現象的發生，同時便于對公共政策功能的落實進度和落實程度進行及時監管。

政府采購公共政策功能的落實，政府集中采購機構肩負著重任。但是由于“管采分離”政府采購管理體制尚未理順，以及《政府采購法》對政府集中采購定位的不明確，導致目前集中采購機構處境困難，掣肘了政府采購公共政策功能的發揮。主要表現在，一是集中采購機構沒有統一的領導，機構設置和隸屬關系五花八門,使得各地的集中采購機構各自為政，不僅提高了采購成本，降低了采購效率，也不利于采購規模的形成。二是由于《政府采購法》把政府集中采購機構定性為“采購代理機構”，與社會中介等同，造成目前政府采購領域社會中介機構與政府集中采購機構“并駕齊驅”的局面，有的地方政府采購甚至完全委托社會中介公司。社會中介以盈利為目的，政府采購預防腐敗和落實政策功能等目標無從談起。 三是集中采購機構一般只能從事通用類項目的采購，《政府采購法》規定“屬于本部門、本系統有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購”，而“特殊需求”也沒有具體的標準，使得實際運行中大量屬于集中采購目錄內的采購項目，以部門集中采購或單位自行采購項目之名委托給社會中介代理機構，政府采購制度規模的基本功能落空。如2007年全國集中采購額僅占當年政府采購總額的65.5%，仍有34.5%的政府采購處于分散采購狀態。

在國家刺激經濟計劃資金陸續下達，并能引導更多公共資金和社會資金進入公共投資領域的情況下，急需加快我國政府采購制度改革創新的步伐，理順運行機制，堅定不移地依托集中采購機構走集中采購為主的發展道路，充分發揮政府集中采購機構落實政府采購公共政策功能的主力軍作用，使其成為推動經濟發展、改善民生的重要抓手。

準確定位是集中采購機構發展的關鍵。應按照與國際接軌的要求完善政府采購相關法律法規，出臺《<政府采購法>實施細則》，明確政府集中采購機構 “代表政府依法行使采購權” 的“法定采購人”地位；同時改變目前集中采購機構的事業法人性質，而將其定性為行政機關，參照公務員管理。這是因為集中采購機構承擔的政府采購實施職能是國家公共服務職能的重要內容和延伸，理應由國家行政機關來承擔和完成。同時，政府采購政策功能的發揮必須以政策約束力來執行，必須由具有行政執行力的公務員隊伍來完成。從國際經驗來看，政府采購制度較成熟的國家，如美國、新加坡、韓國，其政府集中采購機構均為行政機關，人員均為政府公務員。如美國國會1994年通過了《聯邦財產與行政服務法》（ Federal Property and AdministrativeService Act ），依據該法設立聯邦事務服務總局作為政府采購的法定執行機構，負責聯邦政府的采購工作。我國山東省濟寧市一年的政府集中采購金額高達到10多億元，比有的省級政府采購中心采購規模還要大，這與濟寧“在集中采購時，市政府授權政府采購中心行使采購人權力”的定位密不可分。

健全制度是政府集中采購機構落實政府采購公共政策的有力保障。任何一項政策的推行與落實，必須由高效的組織來完成。因此要加快政府采購管理體制改革進程，理順運行機制，統一政府集中采購機構的組織架構和隸屬關系，實現政府集中采購機構垂直管理；實現上級對下級的業務指導，逐步形成全國統一規范的政府集中采購機構組織模式、執行標準、業務培訓和機構考核管理體系等，做到從業人員政治可靠、素質過硬、保障有力。政府集中采購垂直管理也是國際通行的做法，如韓國政府采購制度起步較晚，但發展很快，主要歸功于其高度集中的政府采購管理體制。調達廳是全國唯一的政府采購專職機構，屬于中央政府部門之一，擁有較高的地位和獨立性。韓國中央調達廳在14個地方派有分支機構，實行高度垂直管理。地方調達廳在實行政府采購時，首先要向中央調達廳提出申請并得到批準才能執行。社會中介機構從未被允許參與過政府采購項目。

另外，加快政府采購電子化建設，搭建全國統一的政府采購電子化交易平臺，為高效、透明、方便、快捷的政府集中規模采購提供技術支撐，從而充分發揮政府采購保護環境，支持節能環保，支持自主創新，促進中小企業發展等政策功能。實現采購過程信息化、統計數據標準化、推動政府采購規?；?、促進采購預算科學化，為政府宏觀調控提供決策依據。使得各政府采購監督管理部門實現對政府采購活動的事前、事中、事后全程監督管理，確保各項公共政策功能落實到采購過程的每一個環節。